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第一个设计出来总统 　　[摘要]美国是第一个创设总统制的国家。总统制是55位制宪代表在116天封闭式会议里讨论、争辩、权衡的结果。总统制是邦联政体走到尽头的必然产物，它一举扭转了关国建国早期中央行政权力弱小而依附的状态，但在任期、权力、选举等方面都表现出“君主”的特征，因而引起了许多制宪代表的强烈反对。经过二百多年的历史证明，制衡机制成功地避免了总统制蜕变为君主制。 　　[关键词]美国；总统制；君主制；制衡 　　[作者简介]马泽民，中国人民大学历史学院博士研究生，绵阳师范学院讲师，北京100872 　　[中图分类号]1309 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1004-4434(2010)0l-0078-04 　　 　　从1776年北美十三个殖民地宣告独立到1789年4月华盛顿当选为第一任总统，美国没有行政首脑，更谈不上总统之说。美国的总统制是1787年55位制宪代表坐在费城独立厅会议室里经过了116天封闭式讨论而设计出来的，总统职位的设置、权力、任期、权力制衡、选举、弹劾等都是经过了充分而激烈的辩论、争吵甚至相互威胁，最后又相互妥协，最终通过投票多数同意而达成的。他们既寄望于通过总统提高行政的独立和效率，又要避免君主制和暴政的复归，瞻前顾后，疑虑重重，其过程可谓艰辛而矛盾，其方式则史无前例。今天，中国政治体制改革日益受到关注，反思美国总统制的产生过程，必将有新的启示。 　　 　　一、没有总统的时代 　　 　　1776年英属北美13个殖民地宣告独立，改殖民地(Colonies)为州(states)，大陆会议代行战时中央政府职能，并设立若干委员会履行行政职能。1781年3月1日《邦联条例》(Articles 0fConfedera―tion)获得十三个州同意后，邦联政体确立。邦联议会是邦联之下唯一的中央机构，但它没有明确将立法权和行政权进行划分，没有设立独立的行政部门，也没有设立行政首脑，是一个没有总统的时代。行政权是执行国家法律的权力，没有总统，不能没有行政权力，只不过这一时期的行政权处于弱小而依附的状态。 　　第一，有限的行政权。邦联条例赋予国会的权力主要有招募军队、发行货币与公债、派遣使节、财政管理等，这些权力都是战时权力，行政的执行也没有超过这一范畴，因此它没有管理国内事务的权力。条例规定“不得侵犯和违反各邦在其限度以内的立法权”¨](e797)，这就意味着国内事务完全被各州分而治之，只要是州议会通过的事务，邦联无权干预，如邦联有铸币权，但却有7个州在州议会授权下自行发行没有准备金的纸币，造成恶性通货膨胀。 　　第二，行政机构设置简单。邦联时期的行政机构多为临时设立，一个任务完成后便取消，常设的部门也仅有邮政、战争、财政、外交等部，而且设置简单。战争部到1788年只有三个办事员和一个信息员；邮政部除部长外只有一个秘书和一个审计员；外交部包括一个秘书，一个守门人，一个信息员，一些办事员和三个翻译；财政部长也仅仅是在古文诺-莫里斯的帮助下行使权力的，这样的设置只能勉强应付战事所需。 　　第三，行政受制于国会。行政部门的长官由国会任命，分别“对国会负责”，他们的工作必须顺从于国会，否则就会遭致责难甚至辞职。罗伯特?莫里斯是邦联第一任财政部长，他创办了第一家由政府控制的北美银行，增强了邦联的信用，争取国外贷款，保证了军事供给，为独立战争立下汗马功劳。他试图建立独立的中央财政，增强中央权威，而这一意图使国会生怕他会掌握“太大的财政大权”，国会不仅否决了他的征税议案，还迫使他辞职。 　　第四，执行受制于州政府。即便邦联国会通过了决议，但执行仍然受到各州的制约。邦联国会没有征税的权力，财政收入除了发行货币、对外借款，主要依靠各州摊派的款项。然而各州并不按国会指定份额交纳，“只送去它们认为方便与合适的东西，这往往要看战场离自己的州有多远”，当独立战争取得胜利，“各州便觉得没有理由来满足邦联政府的要求了”。邦联不得不摇尾乞怜般哀求各州送交分派的款项，1786年，新泽西更是断然拒绝支付国会分摊费用。 　　邦联政体下的行政权非常有限，而且立法制约行政，地方制约中央，这一体制在战争中尚能得到各州有限支持，勉强运转。然而，战后矛盾转向国内，各州为地方利益而各自为阵，全国像一盘散沙，处于动荡和混乱，甚至国会连开会的地点都飘忽不定。弗吉尼亚州州长爱德华?伦道夫深感邦联既“不能抵御外敌入侵”，“不能制止各州之间的争执”，而且原本应有的利益也“得不到”。作为邦联政府官员既无权，无法施展才华，又丝毫没有荣耀，许多政治精英远离邦联政府，宁可在地方任职，甚至过闲云野鹤的日子，也不到邦联任职。到最后连选举国会主席都成了难题，1786年11月3日纳撒尼尔?戈勒姆就任国会主席期满，之后整整三个月因议员人数一直无法达到法定人数而