我国农村土地法律制度变革的思路与框架-法学研究.PDF

　　我国农村土地法律制度 变革的思路与框架 ———十八届三中全会 《决定》相关内容解读 陈 小君  内容提要：中国共产党十八届三中全会 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》 被视为新一轮农村制度改革的政治宣言，同时也应接受法学的审视。农村土地法律 制度变革的基础在于 “三个坚持”，重心在于增加农民的财产性收入，亮点在于通 过有效利用集体与农民财产自身的增值功能实现农民收入的持续增长，突破和创新 点在于保障农民有机会公平分享土地增值收益，以及赋予农民更多更实际的财产权 益。当然，《决定》将物权性质的土地承包经营权解释为独立的经营债权和承包物 权而允许设定抵押担保的仅为经营权，以及通过赋予农民房屋所有权处分权能而保 留宅基地使用权的房地分离的制度创新，有待辨析。农村土地法律制度变革的观念 应是坚持法治原则的底线思维，坚持农民主体地位和保护农民利益的权利本位思 维，坚持以整体性思考为工具、以构建权利制度为目标的体系化思维；逻辑进路应 是农村土地权利体系化。农村土地法律制度变革的制度框架应包括：完善集体土地 所有权，合理设定土地承包经营权和集体成员房屋财产权的处分条件，建立集体经 营性建设用地入市的民法规则，通过立法建立集体成员权制度并为农村土地股份合 作社运行提供依据，还赋集体土地征收补偿之权利。 关键词：农村土地　权利体系　集体所有权　成员权　集体建设用地 　　中国共产党十八届三中全会关于 《全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称 《决 定》），被视为新一轮农村制度改革的政治宣言，“对一些长期以来议论较多但始终没有触及 的改革有了明确提法，对一些过去虽有涉及但意见并不明确又事关重大的问题有了突破性、 开创性的改革意见，在理论和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鲜明的时代特征”。〔１〕  中南财经政法大学法学院教授。 本文系国家社科基金重大招标项目 （编号：０９＆ＺＤ０４３）和国家社科基金项目 （编号：１３ＣＦＸ０７７）的阶段性成果。 〔１〕 冯海发：《对十八届三中全会 〈决定〉有关农村改革几个重大问题的理解》，《农民日报》２０１３年１１月１８日。 ·４· 我国农村土地法律制度变革的思路与框架 其中关于涉农问题的改革决定则关系到农村土地制度的变革之路。对此，政治学、经济学 和社会学学者的解读诸多，但鲜见自法律规范层面所进行的系统分析。而一些政策起草部 〔２〕 门的专家所作的类似于将农地权利进行 “三权分离”的 “官方”解读， 则溢出了严谨的 法律规则范畴，属于以政治语言代替法律术语的臆断，与现代农地法律制度 日渐精细化、 规范化构造的趋势并不吻合，同时可能引发系列 “误读”效应。我国自１９７８年始的农村土 地制度改革，其形成轨迹可归结为实践先行、政策指导和法律兜底的 “三部曲”模式：农 民基于基层实践的制度创新获得国家政权认可后，通过政策文件进行指导和推广，在实践 中不断完善后交由法律文本作出最终提炼和回应。故而，相较于农民的首创行为对体制障 〔３〕 碍的突破，法律规范呈现出明显的滞后性。 因此，在 《决定》必将对我国农村土地制度 的变革产生深远影响之时，对立法者而言，深入的实践考察和精准的政策解读，意义甚为 重大。在农村土地制度理论储备已渐丰富、立法技术臻于完善的当下，应将国家政策的实 现导向法律规范层面，运用法律语言解读政策文件的革新思想及其要旨，以使立法、修法 既符合政策意旨，又具备法律理性。本文试图通过对 《决定》内容进行深入、全面的研习 与解读，以新一轮农村土地制度改革的法规范构建为核心，对我国农地制度变迁之方向作 出整体性判断和勾勒，以期对我国农村土地立法乃至 “三农”的新制度框架构建有所裨益。 一、从 《决定》看我国农村土地改革的法政策指向 　　 （一）新一轮农村土地改革的法制度基础 　　总的来看，《决定》对我国农村土地改革遵循着 “赋予权利和回归权利”的逻辑主线， 其主旨在于进一步恢复农地财产权利的应然属性，以此为基础发展多种形式农地规范化经 营模