对非投资基础设施法律政策和风险防控.PDFVIP

对非投资基础设施法律政策与风险防控 ——以特许经营权为视角 冯 霞* 中国与非洲长期以来保持友好的关系，与非洲平等合作，互利共赢。中国积 极实施 “走出去”战略，进行对外经济贸易交往活动。近年来，中国对非洲的投 资，不再仅仅局限于能源、矿产、农业、制造业等的投资，基础设施投资逐渐成 为中国对非投资的一个重要领域。基础设施对国家经济的发展具有基础性、全局 性的作用，基础设施的完善，不仅对国民经济、国家发展具有促进作用，对吸引 外商投资也具有至关重要的作用。 随着非洲经济的发展，其对基础设施的需求也越来越大。而中国在基础设施 建设方面也较为成熟，拥有丰富的建设经验和富余的生产能力，并拥有充足的资 金、技术和人力。因此，中国有能力和条件对非洲进行基础设施投资。2014 年5 月，李克强总理在访问非洲中提出合作建设非洲基础设施 “三大网络”，即非洲 高速铁路网络、高速公路网络和区域航空网络，促进非洲大陆互联互通。这表明 了国家对投资非洲基础设施的重视和决心，也表明了，中国对非投资将迈入一个 新的台阶。 本文首先将明确基础设施、特许经营权等基本概念，继而对投资非洲基础设 施的特许经营问题进行分析研究，最后将重点分析对非基础设施投资可能遇到的 政治、法律等风险，并提出切实可行的防控对策，以期对我国对非基础设施投资 提供借鉴。 一、对非投资基础设施界定 （The definition of Africa investment in infrastructure） 基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于 保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。基础设施是社会赖以生 存的一般物质条件，对国家和国民起着基础性的作用。基础设施的建设，有利于 国家的社会经济发展，能够提供生产、生活设施，促进相关产业的发展，增加就 业机会，基础设施的建设能够带动相关产业链的发展，对社会经济的发展具有乘 数效应。 （一）基础设施定位 （Infrastructure positioning） 基础设施分为经济性基础设施和社会性基础设施。经济性基础设施是指，为 居民生活和经济生产所服务的永久性基础性工程、设备、设施等，包括公用事业 （即电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收 集和处理系统）、公共工程以及其他交通运输等。而社会基础设施则主要包括教 1 育、卫生医疗等方面，还包括福利住房等。本文中所指的对非基础设施投资， 是对经济性基础设施的投资。 世界银行《1994 年世界发展报告》（The World Bank World Development Report * 冯 霞, 中国政法大学教授。 1余晖、秦虹主编：《公私合作制的中国试验》，上海人民出版社2005 年9 月版，第419 页。 1994）以“为发展提供基础设施”为题，考察了基础设施与发展的关系，同时对 基础设施的含义也进行了定义。报告定义的基础设施是指经济性基础设施，包括： （1）公共设施——电力、电信、自来水、卫生设施与排污，固体废弃物的收集 与处理剂管道煤气；（2）公共工程——公路、大坝和灌溉及排水用的渠道工程； （3）其他交通部门——城市与城市间铁路，城市交通，港口和水路以及机场。2 无论采用何种定义，基础设施都具有以下特征： 第一，基础性 （Fundamentality）。基础设施是国民生产、生活所必不可少的， 国民生产、生活的方方面面都依赖于基础设施的建设和完备，完善的基础设施能 够促进生产效率的提高和生产成本的节省。根据对部分国家的人均基础设施存量 的数量如何随人均国民收入的增长而增长的统计研究，《1994 年世界发展报告》 中曾给出一个结论，指出“基础设施与发展之间的确切关系尚无定论，但基础设 施能力时与经济产出同步增长的——基础设施存量增长1%，GDP 就会增长1%， 3 各国都如此。”因此，基础设施的建设，能够推动国民经济的发展，同时，国民 经济的发展，也会促进基础设施的完善和进一步发展。 第二，公共性与公益性 （The public and the public welfare）。基础设施是服务 于整个社会的，任何人都有权享受基础设施。基础设施包括