财政体制对撤市设区效果的影响研究.pdfVIP

财政体制对撤市设区效果的影响 卢银桃 汤海孺 摘要：新一轮撤市设区浪潮在各大城市掀起，武汉、南京、广州先后成为“全域无县市”的全市区城 市，在此背景下，研究选取杭州萧山区、南京江宁区、广州番禹区三个案例，采用文献查阅、现场调查、 专项座谈等方法搜集数据，分析其撤市设区十几年来的经济社会发展变化，认为萧山、江宁两区在经济高 速发展的同时，社会管理一体化滞后，而番禹在经济和社会方面的发展形势都较为消极，结合各区撤市设 区之初对体制和管理的相关规定，指出财政体制是影响撤市设区效果的根本因素，并进一步对萧山、江宁 财政完全独立和番禹财政完全上交两种财政体制模式作出分析评价，最后根据大都市区治理理论提出了有 重点地上收、有针对地下放的收放结合的新型财政体制模式，以期为同类正在或即将作出撤市设区这一重 大行政决策的城市提供适应一体化发展的财政体制的建议。 关键词：撤市设区，财政体制，影响效果 [1] 继 2000 年初撤市设区狂潮十年后 ，较发达地区的各大城市又一次掀起了行政区划调 整的浪潮。武汉1998 年完成撤市设区，辖13 区，总面积8494 平方公里，总人口1012 （2012 年）万人；南京2012 年完成全域无县市，辖 11 区，总面积6597 平方公里，总人口816.1 （2012 年）万人；广州2014 年也完成了所有县市的撤市设区，辖10 区，总面积7434 平方 公里，总人口1275 （2012 年）万人。杭州也在继2001 年萧山、余杭撤市设区后于2014 年 [2] 提出了富阳、临安撤市设区的策略。撤市设区作为一项重大的行政决策 ，具有多方面的理 论效用，主要表现在中心城区的空间扩张，中心城市的整体实力增长，避免不同行政单元之 [3] 间公共基础设施的重复建设和环境污染等 。然而现实情况远非如此理想，发展放慢、建设 滞后——广东番禹区，或者即使经济发展快速，但社会服务滞后——南京江宁区、杭州萧山 区等的案例屡见不鲜，广东权利高度集中的模式和南京、杭州权力完全下放的模式产生了截 然不同的发展效果，研究不同财政体制模式对撤市设区发展效果的影响差异并提出合理的财 政体制建议对于指导撤市设区这一行政行为的健康实施具有十分重要的意义。 本研究以杭州萧山区、南京江宁区、广州番禹区为例，采用文献查阅、现场调查、专项 座谈等方法搜集数据，分析其撤市设区十几年来的发展变化，揭示造成这一发展差异的根本 因素是财政体制，进一步分析了两种财政体制的利弊，并提出了收放结合的新型财政体制模 式，为同类城市撤市设区的顺利进行提供宝贵的借鉴。 1 三区撤市设区后体制和管理相关规定1 撤市设区对于主城和设区市都是一项重大的决策，原有的体制被打破重组，一般在撤市 设区的同时，市政府都会出台相关文件对设区后的财政体制、机构变更、职责事权、管理权 限等作出规定，作为新的市区和新区城市建设管理的依据。 萧山区2001 年与余杭区一同撤市设区，同年杭州市委市政府出台了8 号文件《关于萧 山余杭撤市设区后管理权限等问题的通知》，对设区后各项体制机制做出了规定。其中两区 财政完全独立，自筹自用。随后第二年杭州市规划局也发布了 《关于萧山区余杭区城乡规划 工作职权的暂行规定杭政办[2002]7 号》对两区规划编制、审批、管理等方面的规定作了说 明，除重大项目、重要地区等相关事项受市一级干预外，规划权利基本保留。 江宁区2000 年12 月撤市设区，紧接着南京市委市政府就发布了《关于切实做好江宁撤 县设区实施工作的通知宁委发[2001]3 号》，文件中规定：江宁撤县设区后，原领导班子和执 政机构整体由县级转为区级；所需人员编制和经费等由江宁区自行解决；江宁区在服从全市 总体规划的前提下，仍享有县级管理权限，同时享受区级有关优惠政策；市政府授权原江宁 县实施的政策不变。即江宁仍然拥有独立的财政体制。 番禹区2000 年与花都一起撤市设区，当年广州市委市政府发布了 《关于番禺、花都撤 市设区几个问题的通知穗字［2000 ］6 号》的文件，对番禹、花都撤市设区后的职责、权限 等做了规定：区级领导干部由广州市委重新任命，区直属领导由区重新任命；各类机