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农地产权征地制度和农民利益关系研究 　　内容摘要：本文指出了我国现行征地制度存在的缺陷：征地范围过宽，征地目标泛化;征地补偿标准不合理;征地过程中土地收益分配不合理。并且从产权的视角分析了造成我国征地制度缺陷的原因：农地所有权主体模糊，产权界定不清，农民承包地的转让权受到严格限制，收益权得不到法律的保障。最后，提出了完善我国现行征地制度、保护农民利益的对策和建议。 　　关键词：土地征用制度 农地产权 农民利益 　　引言 　　随着工业化与城市化进程的加快，对土地的需求急剧增加，导致大量农村土地被征用，变为非农建设用地。与此同时，因征地问题引发的社会矛盾逐渐显露，并且日趋尖锐。2006年，据中央财经工作领导小组办公室的调查统计，因征地问题引发的农村群体事件已经占全国农村群体性事件的65%以上，严重影响农村社会的稳定。矛盾的根源是现行征地制度，农民普遍反映现行征地补偿标准偏低，征地目标泛化，征地补偿费分配操作缺乏规范，农民缺乏知情权与参与权，对现有征地制度大多持不满意态度（钱忠好，2007）。 　　文献综述 　　对我国现行的征地制度，学者们见仁见智，提出了许多看法。王小映（2003）认为我国现行征地制度存在征地目标泛化、征地补偿标准偏低、征地程序不规范等缺陷，赵金龙、何玲（2007）认为，我国征地困境的成因是：以行政手段确定的征地补偿标准难以合理化，以集体所有制为名的农村土地产权制度使征地问题复杂化、以“大政府”为特征的管理体制难以保证政府合理征地;史清华等（2011）认为，没有实现程序公平才是现行征地制度的根本缺陷。但是，现有研究大多未能将现行征地制度与农地产权结合起来。笔者认为，现行征地制度的缺陷以及农民利益受损与农地产权制度不尽合理密切相关。因此，本文拟对农地产权制度安排与现行征地制度缺陷之间的内在联系做初浅探讨，提出一个“重新构建农地产权、改革征地制度、维护农民土地权益”的理论框架。 　　我国征地制度存在的问题 　　（一）征地范围过宽且征地目标泛化 　　虽然《宪法》、《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但是现行法律、法规并没有对公共利益做出明确的界定，“公共利益”内涵不清，为政府滥用征地权创造了条件，导致政府征地范围从公共利益项目扩张到许多非公共利益项目。征地实践中，一些经营性项目用地也动用政府征地权获得用地，政府征地行为已经偏离公共利益目标。 　　（二）征地补偿标准不合理 　　主要表现为以下几个方面：其一，征地补偿费偏低。我国征地补偿费严重偏低，并且实行一次性支付补偿费的方法，没有考虑物价上涨等因素对被征地农户生活带来的影响，无法保证农户土地被征收后生活水平不下降;征地补偿费低还导致用地成本低，土地价格不能反映我国土地资源的稀缺程度，带来土地资源的粗放利用和浪费现象严重;其二，征地补偿费计算方法不科学。征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费通常按照被征土地原用途前三年平均年产值最高不超过30倍计算，这种计算方法没有考虑到土地的利用方式、种植制度、种植作物的类型以及土地专用后的市场价值，没有充分考虑土地的生产要素功能、社会保障功能等给农民带来的利益;其三，缺乏对土地所有权的补偿。农村土地归村集体经济组织所有，作为村集体经济组织的成员，农户让渡了自己的土地所有权，应该获得补偿，但是，现行征地制度缺乏对农地所有权的补偿。 　　（三）征地过程中土地收益分配不合理 　　主要表现为以下两个方面：其一，征地补偿费分配不合理，农民获得的比例偏低。据统计，在我国征地补偿费用分配中，农民只得5%-10%，村集体得25%-30%，县、乡（镇）得60%-70%（“经济体制改革动态跟踪与改革建议”课题组，2010）;其二，农地转为非农用地后土地增值收益分配不合理。土地价值是由土地未来收益的净现值决定，土地收益又取决于土地用途，农用地转为非农建设用地，会带来土地收益的增加，发生土地增值。王小映等（2006）将农地转用产生的土地增值分为两部分：一部分是在土地征收环节政府以税费形式取得的土地增值收益，即初次增值;另一部分是在土地供应环节政府通过用地者支付的土地受让价款或者土地出让金取得的土地增值收益，即二次增值。根据王小映等人的统计，政府税费收入即初次增值收益占当地平均土地取得价格的比例，东、中、西部地区分别为48.5%、41.9%、35.8%;二次增值收益中，每平方米土地增值收益，东、中、西部地区分别为149.8元、123.6元、75.2元，占土地供应价格的比例分别为69.2%、73.2%、55.6%;而政府获得的二次增值收益占比，东、中、西部地区分别为74.4%、74.5%、26.6%，剩下部分为开发商获得。可见，巨大的土地增值收