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公共管理下土地利用效率和政府行为取向 　　[提要] 目前，我们国家正处于经济快速发展时期，城市化进程在不断推进，解决城市土地问题也成为城市建设的首要问题。因此，无论是地方政府还是中央政府都应当制定相应的土地合理利用政策，采用机制化管理的方式，对土地进行合理的高效利用。 　　关键词：土地利用率；政府行为；公共管理；行为取向 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 　　收录日期：2018年1月4日 　　我国目前正在不断地推进城市化进程，加快城市化建设。而城市化建设需要面对的主要问题都是土地问题，土地的利用以及分配问题得到城市管理者和建设者的广泛关注。城市化建设必然需要土地作为支撑，而只有满足城市化建设的土地需求，才能够使城市化建设不断地推进完成，使我国经济化建设进一步推进。同时，由于不断增长的人口问题，对于粮食产量的需求也越来越高，因此农业化用地的面积必须得到保障。如果简单地采用市场化调节土地问题，都会导致耕地面积逐渐减少，导致缺粮少粮，严重影响国家安全问题。而为了保障粮食安全，减少城市化建设的用地面积，则会影响城镇化进程。因此，城市化建设与耕地需求造成两难问题。而解决这个根本问题的方法则是提高土地利用效率。政府的介入管控土地问题，目的在于如何提高土地利用率，因此如何界定土地的利用标准成为解决问题的关键。地方政府实施的不同土地政策，也造成了土地的利用效率的不同，产生了不同程度的城市化建设与耕地需求的矛盾。因此，采用合理的界定标准，才是解决问题的根本途径。 　　一、土地利用的整体性及其基本要求 　　土地的利用及人们通过各种手段来开发利用土地的功能，从而产生的生产行为和活动。土地利用问题首要的问题在于土地利用的效率，需要在公共管理视阈下整体化的进行土地规划建设。如果不能够全方面的对土地利用问题进行综合性的考虑，在土地化建设时都会产生管理性的偏差，导致产生土地利用效率问题。可能会产生土地效率提高的假象，而实质上土地效率是在下降的问题。同时，土地的利用率也是一个在一定范畴内进行综合性调节的问题，而在实际建设中则需要做到土地利用率的最大化。通过科学的决策与有效的管理，使得土地管理机制得到不断的完善，提高了城市建设中土地利用率，解决土地问题。而在目前的学术界研究中，已经有部分学者从政府的角度，合理地对土地化建设问题提出规划。即从政府角度进行公共管理，对土地进行合理分配利用，解决土地应用建设问题。 　　（一）土地利用的外部性。土地由于在地理空间上是联结在一起的，相互之间是不可分割的，因此一块土地和另一块土地之间会产生相互作用相互影响，任何一块土地上产生的作用影响，也会对它相邻的土地产生影响，甚至影响到整个生态系统的生态安全。从区域之间的利用分配来讲，一块土地上所产生的经济效应，不仅取决于其本身所有的固有性质，同时也是由其相邻的土地所影响共同决定的。因此，土地的社会收益与投入成本并不一定成正比例相关。因此，土地利用具有外部性的特点。土地的外部性同样也分正外部性与负外部性两种情况。正外部性会导致土地利用率的提升，而负外部性则会导致土地的利用效率降低。因此，政府在进行宏观调控时，应当注意调控使土地产生正外部性影响，相互之间促进土地利用效率，而消除负外部性所产生的消极影响。常见的负外部性行为有由于不合理的土地利用规划导致区域规划不协调，牺牲了土地的利用效率，从而导致产生负外部性影响。由于简单粗暴的土地规划，导致农业用地与非农业用地规划出现偏差，低估了农业用地转工业用地的成本，或者对工业转农业用地成本，从而没有达到最大的土地利用效率。由于人们只关心现在的直接需求和眼前的经济效益，而对于未来的需求和规划等并未得到人们的充分关注，因此在土地时通常是为了满足现实的需求，而忽略了未来所需要的土地利用。但是这种行为是以满足现实需求、破坏长期规划为代价的。因此，现在的土地利用规划会对未来产生负外部性影响，从而降低了土地整体长远的利用效率。由于我国的经济发展水平的限制，人们从土地中所希望得到的是立刻产生最大化的经济性产出效益。正是由于这样的思维方式会导致影响土地长期的产出利用效率。 　　（二）土地利用的多功能性和社会需求多样性。土地作为经济生产的生产要素，同时也是生态环境的一部分，是我们生产生活所必需的必要因素。我们对土地的利用，就是利用土地来使我们的生产生活更加美好，对我们的生产生活提供便利，满足我们对土地的需求。然而我们对于土地的需求，既有经济需求，又有物质需求，既有今天的需求，又有明天的需求，既有经济效益的需求，又有生态建设的需求。因此，从整体上理解提高土地的利用效率，总的来说就是满足其对人们提供便利程度的最大化，采用尽量少的土地，满足更多人的生产、社会生活需求。这种需求满足程度一定程度上与人们的社会发展阶段是相适应的。人们会根据适当的生产需