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县委书记大接访制度实践逻辑和现实困境 　　摘 要：县委书记大接访制度将常规信访工作转化为党委政府的中心工作，有利于强化领导干部的责任意识，整合官僚体制内部资源，推动基层信访问题尤其是信访疑难案件的解决，密切党群干群关系。实际运行受官僚体制内部各种复杂交错关系的影响，使该项制度的实践逻辑呈现出与制度文本规定的偏差，主要存在权力推动与权力依赖、权力与责任倒置、首问负责制与专业分工矛盾、选择性治理与接访绩效的消解、政治与专业的冲突等问题。大接访制度的运行必须嵌入于官僚体制之中，官僚体制将大接访制度吸纳进入了其自身的运转逻辑，并按照官僚体制的内部运作规则对该项制度进行改造。近期应加大对领导干部实质性解决信访问题的考核，而不是过于注重对领导接访台帐、文案等形式程序的考核；可以在接访工作与业务工作之间保持适当平衡，避免大接访制度过多冲击领导干部的常规业务工作；长期应在形成信访问题的根源上着力，健全和完善基层民主制度，构建干部与群众良性对话、协商的平台。切实推进依法治国战略，真正做到依法行政。只有这样大接访制度才可能具有更高的效率和更强的生命力。 　　关键词：县委书记大接访；群众路线；信访制度 　　中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2017）02-0001-09 　　引 言 　　自2008年以后，中国在信访领域出台了一项极其重要的改革举措――县委书记大接访（它又称“县级党政领导干部大接访”，本文使用“县委书记大接访”这一通俗说法。此处的“县委书记”并非仅指县委书记一人，而是泛指县域内的党政领导干部，涵盖乡镇干部）。大接访是党和国家为应对信访困局、贯彻群众路线而出台的一项制度，它要求基层党政领导定期接待群众来访，倾听群众心声。自大接访活动开展以来，国家对该项制度的重视程度远甚于以往任何时期，迄今，这一制度运行已历时多年，可以说，大接访制度不仅是国家信访治理体系的重要组成部分，而且是新时期中共践行群众路线的重要制度安排。然而，与该项制度的重要地位相比，学界的相关研究却显得滞后且贫乏。目前关于该主题的文献多为信访部门官员的工作总结讲话和少量的研究报告。系统性、学理性的专门研究付之阙如。在偶尔可见的关于县委书记大接访制度的评论中，一些学者认为该项制度不仅不利于信访问题的解决，反而会进一步强化领导的意志和群众“信访不信法”的观念[1]。笔者以为，对于如此重大的改革举措和制度安排，在厘清其背后的逻辑规律之前，我们不宜简单地对该项制度进行批判，而应该将其放在中国官僚体制的情境中去理解。 　　本文以笔者在豫东M市华江区信访局等部门进行调研获取的一手资料为基础，从官僚体制内部视角对县委书记大接访制度的运行逻辑展开实证研究。本文的核心关切是县委书记大接访制度嵌入中国官僚体制之后，是如何运行的，又是如何被官僚体制改造的，国家及官僚体制内部各行动主体又是如何围绕该项制度的实施展开博弈互动关系？借此，我们可以获得哪些关于中国官僚体制运行的规律性认识？ 　　一、缘起与变迁 　　常言道：郡县治，天下安。县（区）位居中国行政体制结构的枢纽地带，是连接国家与社会的桥梁[2]。新中国成立后，县级政权在我国信访治理体制中扮演着极为重要的角色，受到党和国家高度重视。可以说，“信访问题解决的多少、快慢，成绩的大小以及成功与否，关键在于县（市）一级机关”[3]52。鉴于县级政权在信访工作中的重要地位，建国初期国家颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》就要求“县（市）以上各级人民政府必须指定专人处理人民来信；建立接待室或问事处，接待来访群众”[3]35。时至1957年11月，国务院颁布了《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，着重强调要加强县级机关信访工作[3]113。 　　改革开放后，县级信访工作进一步加强。1982年中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》第四章就加强县级党委和政府的信访工作问题作出了详细规定该条例第四章第十六条强调：“县一级党委和政府（包括相当县一级的单位），要就地解决来信来访中的问题。凡是县里能够解决的问题，都应当积极主动地就地予以解决。”第十七条强调：“县委和政府及各部门的负责同志要亲自处理信访问题。”。2007年3月，中共中央、国务院《关于进一步加强新时期信访工作的意见》第十九条着重强调“预防和解决基层发生的信访问题，县级是关键，要高度重视县级信访工作，切实加强指导”[4]。 　　领导干部接访制度是县级信访制度建设的重要环节。早在新中国成立之初，就已经有许多县建立了县长、书记接见群众来访日制度。1957年5月，第一次全国信访工作会议肯定和推广了领导接见群众来访日制度[3]53。从此，这一举措逐渐被吸纳进入信访治理体制之内，构成了新中国信访制度的重要传统