当代中国流域治理现状和模式选择.docVIP

当代中国流域治理现状和模式选择 　　【摘 要】 本文结合其他国家跨流域治理的经验，总结了三种治理模式并对其进行了分析比较，探讨我国流域治理的路径选择。要树立“跨域”理念，完善跨域管理体制；吸引并推动多元主体参与流域治理；拓宽投资渠道，建立有效的资金保障机制；加大跨流域法治执行力，推进政府问责制。 　　【关键词】 流域治理；水污染；模式选择；太湖流域 　　“流域是一类特殊的自然区域：以河流为纽带的带状、多纬度的区域，整体性极强、关联度很高”，[1]从而形成了与一般意义上的区域公共管理所不同的特点，对治理过程提出了更高的要求。以太湖流域为例，可以发现，20世纪70年代以来，大量低技术、高污染企业不顾对环境的影响，大量排放工业污水。农业生产和生活用水也都在加剧湖水的富营养化。因此，自20世纪80年代初期以来，蓝藻几乎每年都会出现，而且爆发的规模和频率不断增加。 　　从1995年起， 太湖被列入国家“三河三湖”水污染防治的重点。1998年1月，国务院明确规定太湖治污由江浙沪两省一市分3个阶段共同完成。但是由于治理难度很高，水污染速度呈现了更高的增长。2007年5月太湖流域内暴发大规模蓝藻事件引发了全国范围的关注，国务院拟规划建设9个方面太湖污染治理的重大工程项目，并于2008年5月批复了《太湖流域水环境综合治理总体方案》。但是，从近十年的太湖流域水质情况来看，除2007年外，水污染情况都十分严重，劣Ⅴ类水质平均占到了30%以上，而Ⅲ类及以上的水质平均不到20%。2007年的水质相对来说是最好的，但劣Ⅴ类水质也占到了22.9%。2009年水质最差，劣Ⅴ类水质占到50.6%。由此，构建何种治理模式成为推动流域治理过程中的一大问题。 　　一、流域治理的一般模式 　　跨流域治理需要协调好各治理主体以及利益相关者的关系，选择恰当的治理模式，以便有效、长久的达到治理效果。现行模式主要有以下三种： 　　1、集权与分权相结合模式 　　这一模式就是中央政府制定治理的总体规划和目标，派出机构承担主要治理任务。同时，各区域行政相关部门负责该行政区域内水污染的管理、组织和监督工作。太湖流域治理采用了这种模式。作为水利部派出机构地太湖流域管理局，虽然负责治理的主体工作，但因“责任主体间的分工并不明确”，[2]并不能有效的协调所在地区的相关部门，上游政府的积极治理往往导致下游政府的“搭便车”现象；同样，没有上游政府的配合，下游政府再多地努力也是治标不治本的。由此，全流域的水质整体下降，导致治理成本高而收益低的困境。 　　2、政企结合模式 　　这一模式是指由一个具有政府部门权力，并按私人企业模式运转的机构承担跨流域治理任务，对该流域水资源进行集中开发与管理。典型的成功案例就是美国田纳西河流域的治理。田纳西流域管理局在总统领导下承担相应职能的同时，又作为独立核算企业承担“区域经济、社会发展等多重目的”。[3]这种模式结合了行政和市场两种手段，使其在承担治理任务的同时，发挥各种生产要素带动经济增长。流域管理局的管理职责由地区资源管理理事会实现，同时，董事会下设15人组成的“执行委员会”分管具体工作，理事会的成员则主要由流域内7个州的代表、受益方代表和地方社区代表组成，从而实现了政府意愿与公众需求的良好结合，并赋予了流域治理中预防与规划相结合的特点。 　　3、全流域集中治理模式 　　这一模式是指中央政府通过建立一个强有力的具有综合决策和协调手段的流域管理机构，对流域进行集中治理，并有效协调各地方政府参与治理。泰晤士河流域实行的则是这种治理模式。在对河段统一管理的基础上，英国中央政府合并200多个管水单位组建了泰晤士河水务管理局。该局具有综合决策和协调权力，使水污染治理与“供水、排水、渔业、航行、农业、防洪等一系列业务”[4]结合在一起，组织政府各部门以及各地方政府的合作。同时，也有利于流域的产权明晰，使河流治理与开发具有明确的责任人，不仅能提高效率也能实现合理问责。由此，时刻要求水务局严格按照规定标准定期进行巡视监督。而且，在加大执法力度的同时，泰晤士河水务局也积极与企业沟通，使企业主动汇报具体的污染问题，并帮助企业解决污染问题。 　　二、三种流域治理模式的对比分析 　　三种治理模式都是在跨流域治理的实践基础上形成的，治理对象都是区域乃至全国范围内的重要流域。在流域治理过程中，中央政府都曾颁布了重要的法律，并设立相关管理机构进行重点治理。然而，三种模式的区别也是十分明显的： 　　首先，治理主体各不相同。太湖模式的治理主体涉及太湖流域管理局以及流域范围内水利、环保、交通、水务等各个部门。各主体之间分工不明确，导致“九龙治水”困局。[5]田纳西河模式的治理主体则十分明确，就是田纳西河流域管理局。泰晤士河模式的治理主体也比较简单，是基于众多管理