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地方治理研究范式理论和启示 　　楼苏萍　译，郁建兴　校 　　[摘要]20世纪90年代早期以来治理理论的兴起，可以看作是对当前世界各国在回应新的治理挑战中所采纳的不同于传统公共行政的公共管理方式的总结。治理理论的支撑性论点和概念包括：网络管理理论，即将治理的核心任务看成是管理网络；授权理论，认为有效治理的关键是恰当的授权机制；社会解释理论，以人们理解和解释世界的差异为研究起点并认为这种差异是治理所面临的最大挑战；侧重于合作如何达成的伙伴关系概念和社会资本概念。治理理论的启示在于：首先，治理要求扩大地方决策的范围并重新定义地方政府的角色；其次，面对新的挑战，公共管理者需要掌握新的管理技能；最后，治理理论及其对应的管理方式提供了全球比较的框架。 　　[关键词]治理；地方治理；网络理论；授权理论；社会解释理论 　　[中图分类号]D035 　　[文献标志码]A 　　[文章编号]1008―942X(2007)02―0005―11 　　 　　本文将以治理的概念为开端，介绍当前治理理论的几个理论基础与概念，并讨论这些理论和概念如何为更好地理解治理在地方层面的操作带来的洞见①。笔者十余年来一直思考地方治理并就此写下了许多文章，最早的一篇是1996年起草、发表于1998年的《作为理论的治理：五个论点》。而本文则重在提醒我们注意治理的复杂性，以及参与其中的大量政府组织与非政府组织。治理具有五个核心论点，它们是：治理理论关注治理过程中在政府之外(但也包括政府)的组织机构；治理明确指出存在边界和责任上的模糊；治理安排使参与其中的行为主体和组织间产生了复杂的依赖关系；网络是治理实践的主要形式；治理研究认为，政府可以利用其权威与立法能力之外的许多工具影响最终结果。笔者试图通过多项研究，回答十年前自己所提出的治理视角的真正内涵问题。 　　20世纪90年代早期兴起的治理理论已经成为公共管理领域最核心的论点之一，它是地方治理研究的起点。公共管理向治理视角的转变反映了治理所处的情境在很多国家发生了变化，这些变化包括：经济发展与伴随而来的世界经济全球化；消费者、纳税人和公民的要求越来越高；技术不断进步，特别是在信息管理和信息传播领域的发展；前所未有的社会复杂性与多样性。在这些因素的作用下，寻找新的治理方式成为发达工业社会国家和后工业社会国家的强烈、普遍的需求。莱斯特?萨拉蒙在《政府的工具》一书中写道：“公共行动的工具，解决公共问题的手段、方法已经大规模增多了。以前，政府的行为主要限制在官僚组织直接提供公共产品和服务上；而现在，政府的行为包括许许多多令人眼花缭乱的方式：借贷、抵押、补助、合同、社会规制、经济规制、保险、税收支出、优惠购货券等等。”[1]但我们不能就此认为所有国家都遵循相同的改革路径，事实上，不同的国家以差别相当大的方式回应着新的挑战，很多国家极富冒险性地推出了与众不同的新治理方式。公共管理学者常常需要“追赶”政策制定者和实践者们提出的解决各种挑战的诸多复杂而多样的创意，这使得地方治理成为一个激动人心的研究领域。 　　本文的第一部分主要考察治理范式是如何帮助研究者们重塑他们对公共管理和政策制定的理解。第二部分主要论述不同的方法和理论是如何在应对治理挑战的过程中产生的，文中并不打算做全面回顾，而主要指出一些关键性的发展理论，如网络理论、授权理论(delegation theory)②和社会解释理论。治理领域过去十来年的工作并没有产生新的重大共识，但每一项具体工作都提供了一些有益的东西。在这一部分中，还将讨论几个重要概念，如将权力看成是社会产出的城市伙伴关系(urban regime①)概念和社会资本概念。这些概念对于讨论治理范式对公共管理在地方层面的启示非常重要。治理理论可以在三个方面给我们以启示：(1)如何理解地方政府的角色；(2)公共部门领导人应具备的主要技能；(3)对地方治理体系的比较性研究。当前我们面临的关键任务是建立一个更有效的比较框架，以此检验和发展治理视角。 　　 　　一、传统公共行政面临的治理挑战 　　 　　治理理论始于认识到公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构，而延伸至社区、志愿部门和私人部门，这些部门在公共服务及项目实施中所扮演的角色是治理视角关注的重要领域。过去，公共责任属于政府专有，而现在它为政府与其他许多非政府组织所共享。“在某种意义上，‘公共行政问题’已经跳出了公共机构的边界，现在，一种宽泛的‘第三部门’正密切地进入公共事务的执行和管理中。”[1]38“第三部门”可以包括准政府机构、公共企业、社会企业、志愿性的非营利组织等。 　　同时，人们普遍认识到公民与政府之间的相互联系大大加强了。社会力量与政策问题的解决密切相关，社会力量有着解决政策问题的能力，尽管是在国家机构的直接支持下。坦率地说，公民