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德国城市规划中公众参和程序研究 　　一、关于城市规划的基本理论 　　城市是人类社会经济文化发展到一定阶段的产物，是一定地域范围内的社会政治经济文化的中心。城市的形成是人类文明史上的一个飞跃。城市的发展是人类居住环境不断演变的过程，也是人类自觉和不自觉地对居住环境进行规划安排的过程。城市规划是研究城市的未来发展、城市的合理布局和综合安排城市各项工程建设的综合部署。是一定时期内城市发展的蓝图，是城市建设和管理的依据。要建设好城市，必须有一个统一的、科学的城市规划，并严格按照规划来进行建设。城市规划是一项政策性、科学性、区域性和综合性很强的工作。它要预见并合理地确定城市的发展方向、规模和布局，作好环境预测和评价，协调各方面在发展中的关系，统筹安排各项建设，使整个城市的建设和发展，达到技术先进、经济合理、“骨、肉”协调、坏境优美的综合效果，为城市人民的居住、劳动、学习、交通、休息以及各种社会活动创造良好条件。 　　正如马克思所言：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一的东西…”法学是研究人们外在行为的科学，我们从法学的角度理解城市规划，就应该将其界定为一种行政行为，是城市规划行政主管机关在其权限范围之内，通过编制，审批，调整，实施城市规划，以达到控制城市土地利用的的行为。其最大的特征在于城市政府拥有巨大的干预权，在城市规划管理中具有重要的权威性。这不仅仅表现在对土地利用的控制，还体现在对城市空间的再一次分配上。 　　 　　二、德国的城市规划体系 　　德意志联邦共和国的城市规划主要由两个阶段组成， 这两个阶段可以被统称为建设指导规划( bauleitp lanung) 。建设指导规划分为两个阶段，即土地利用规划( flaechennutzungsp lan ) 和建造规划( bebauungsplan) 。土地利用规划的工作对象是整个市域，相当于城市总体规划。土地利用规划根据城市发展的要求在市域范围内安排各种土地利用种类，以确立城市发展的总体框架。建造规划的工作对象比较具体，从一个单独的地块到一个或几个街区，相当于城市详细规划。建造规划是一种地方法律，其直接面向具体的城市建设，与城市居民的日常生产、生活息息相关。原则上建造规划必须在相关土地利用规划的指导下制定，然而，当一个独立的建造规划已经能够满足城市发展的需要时，建造规划的编制可以不需要依据土地利用规划。此外，建造规划的编制、修编、增补和撤销可以与土地利用的相应过程同步进行，在特殊的情况下，还可以在土地利用规划完成之前进行建造规划的编制、修编、增补和撤销。 　　 　　三、公众参与的概念与本质 　　公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。其定义可以从三个方面表达：①它是一个连续的双向地交换意见过程，以增进公众了解政府机构、集体单位和私人公司所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程；②将项目、计划、规划或政策制定和评估活动中的有关情况及其含义随时完整地通报给公众；③积极地征求全体有关公民对以下方面的意见和感觉：设计项目决策和资源利用，比选方案及管理对策的酝酿和形成，信息的交换和推进公众参与的各种手段与目标。 　　“公众参与”是一种有计划的行动；它通过政府部门和开发行动负责单位与公众之间双向交流，使公民们能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突。公众参与城市规划，实际上是指公众参与规划的全部过程和不同的领域，其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与，更好地保证规划行为的公平、公正与公开性，使规划能切实体现公众的利益要求，并确保规划工作的成功实施。城市规划既是一门跨越自然科学与社会科学的综合性科学，又是一项综合性很强的政府职能，同时它还是一项带社会实践性质的公众事业。城市规划的这三种性质，要求政府的决策要尊重科学、尊重民意，而公众则应当了解规划、参与规划、监督规划的实施，一旦城市居民能够直接而持久地接触规划，成为规划制定和规划实施过程中一个重要的组成部分，规划行为便会更加科学与民主，规划决策便能更符合实际情况和切实体现公众的利益需求，并确保规划工作的顺利实施。 　　 　　四、 德国城市规划中的公众参与 　　1.德国《建设法典》对公众参与城市规划的有关规定 　　德国的《联邦建设法典》(Baugesetzbuch)是德国城市规划法的主体，从法律的角度确立了德国城市规划体系，其规定了德国城市规划的原则和程序。德国的城市规划，特别是作为详细规划和地方法规的建造规划的编制和实施，将对城市居民正常生产、生活产生巨大的影响。正因为如此，法典对于城市规划中的公众参与进行了详细的规定。 　　“公众参与”的德文是Bue