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政治和行政二分法述评和反思 　　【摘 要】1887年，威尔逊发表现代行政学开山之作《行政学研究》并主张政治与行政分离，但对行政与政治的分离理论做了进一步完善的是美国行政学家古德诺。之后便引发了行政学研究领域的很大争议，它对于20世纪的行政学研究和政府模式设计有着巨大的影响。论文将论述三个问题，政治与行政二分法的提出和完善、对政治与行政二分法的反思与批判、政治与行政二分法对我国政治体制改革的启示。 　　【关键词】政治与行政二分法；威尔逊；古德诺；批判；启示 　　一、政治与行政二分法的提出 　　学界基本都认为，政治与行政二分思想由美国政治学家、公共行政学的开山鼻祖威尔逊于1887年在《行政学研究》一文中明确提出，经古德诺在1900年的《政治与行政》一书中系统论述得以完善。 　　（一）威尔逊之前的政治与行政二分法思想 　　在行政学产生以前，行政研究已经在欧洲得到普遍重视，特别是在德国得到高度重视，“并且几乎达到了及其完善的程度” 1。在德国的行政研究中，斯坦因颇负盛名，在他那里“政治与行政已经在一定程度上得以划分” 2。但是，他用“宪政”与“行政”来概括“政治”与“行政”这两个概念。在他看来，宪政规定行政的活动，但行政的内容却不是来自于宪政。 　　（二）威尔逊的政治与行政二分法 　　1887年6月，威尔逊在美国《政治学季刊》第二期上发表了被学界誉为行政学“开山之作”的《行政学研究》（《The study of Public Administration》）一文，在该文中明确提出了政治与行政二分思想。 　　威尔逊认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，他是行动中的政府；具有与政府本身同样悠久的经历。” 3就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同与政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构” 4。威尔逊同意布隆赤里的观点，政治是“‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’”。5另一方面，行政与政治又密切相关，“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，通过行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。6 　　威尔逊在提出了政治与行政二分思想之后，认为应该建立一支具有良好品行和专业素质来提供服务的文官队伍来实施这种思想。他认为，首先，为了提高文官队伍的素质，应该实行公开考试，择优录用；其次，文官必须具备良好的品行，也就是对其服务的政府政策要具有高度的忠诚，能够保持政治中立且没有政党倾向色彩；最后，文官应该受足够的教育、具有自立精神，保持和民众的密切联系。 　　威尔逊理清了政治与行政两者的关系，指出了行政管理的运行模式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展勾勒出了一个初步的框架。 　　（三）古德诺对政治与行政二分法思想的完善 　　虽然政治与行政二分思想是威尔逊提出的，但对该思想进行全面、系统论述的却是弗兰克?古德诺。1900年，古德诺出版了《政治与行政》一书，在该书中，古德诺扬弃了政治学上经典的立法、司法、行政三分法，对威尔逊提出的“政治与行政”二分法作了进一步的阐释和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的决定；行政是民意的执行，亦是政策的执行。 　　古德诺明确指出，在所有的政府体制中，存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，这两种功能分别被称之为“政治”与“行政”。7 　　古德诺在强调政治与行政必须分开的同时，又认为二者应该协调一致。在国家意志的表达与执行之间必须存在协调，如果缺乏协调就会导致政治的瘫痪。如果国家意志的表达得不到执行，就只是一纸空文。在实际的政治需求中，虽然政治功能和行政功能的分化十分明显，但是把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。二者的协调主要表现在以下几个方面： 　　1.政治对行政的适度控制 　　古德诺认为要使政治与行政得以协调，有两种可能：要么牺牲国家意志表达机构的独立性，要么牺牲国家意志执行机构的独立性。然而民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，原因有二：其一，表达机构理比执行机构更能够代表人民；其二，执行表达国家意志的法律，在很大程度上有赖于行政机构活跃的首创精神。由于它们的这种创议性，应当把它们始终置于政治的控制之下。8 　　2.政治控制行政的限度 　　古德诺强调：“一方面为了保正国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的