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海关威权执法模式批判和守法促进改革 　　摘 要：徒法不足以自行，徒“严”不足以法治。海关执法监管工作的高效顺利开展，需要做好守法促进工作。然而，长期以来，我国海关都奉行威权执法模式，其主要特征是：权力本位、惩罚导向和唯我独白。近年来，海关也开展了一些客观上有守法促进效果的工作，譬如：法制宣传、公共传播和沟通、政策调研和贸易便利化等，但远远不够。基于相关理论思考和国外海关守法促进经验，本文最后提出了五方面的政策建议：摒弃极化认识，重视守法促进；法规政策设计过程公开化、民主化；推进贸易便利化，降低守法成本；区别对待不同的执法对象；改善海关形象，提升公信度。 　　关键词：威权执法；守法促进；合规管理；守法成本；公信度 　　中图分类号：D926 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2015）01-0075-09 　　一、导论 　　海关是国家进出关境监督管理机关，依法具有监管、征税、缉私、统计及办理其他海关业务的职能。作为一个手中握有行政执法权的国家机关、中央垂直领导的准军事化纪律部队，我国海关对内要求令行禁止，重视执行力建设，强调服从和团队意识；对外行政执法要求“依法行政、为国把关”，做到“严格监管”、“严打走私”。完整意义上的执法系统应当包括守法促进、守法监管和违法应对三部分，然而，由于海关（如同我国其它公权部门一样）过去长期以来重视管制而忽视服务，强调“严”而忽视“慈”，喜好“硬”工具而忽视“软”策略，因而，很少关注以服务为导向的属于软策略的守法促进工作。实践表明，徒“严”不足以为治，徒“硬”不足以自行。尤其是在公民个体与组织权利意识见长、“服务型海关”理念不断深化的背景下，如何通过支持性的、辅助性的甚至是关爱性的措施，促进相对人遵规守法、支持和配合海关工作，显得尤为重要。 　　目前国内将“守法促进”概念化的研究成果甚少，直接讨论海关守法促进的基本上没有。加之已有文章对“守法促进”的概念、意义和一些主要领域（如环保、税收、公共管理等）的守法促进实践经验进行了较为系统的概述[1]。因此，本文不拟做专门的“文献综述”，直接“就事论事”。 　　由于“守法促进”的概念与意义在理论上基本没有争议了，因此本文直接从对海关传统执法理念“威权执法”的批判入手，并对海关既有的守法促进相关举措进行辩证性的述评之后，借鉴国外的一些典型经验，最后提出推进海关守法促进职能优化的战略建议。 　　二、海关威权执法批判 　　古今中外的主流“执法”意象都是威权性的。在威权性的执法观念中，守法是公民和社会组织无条件的“绝对义务”；如若出现违法，违法者应承担全部责任和后果。执法者既没有义务也不愿甚至不屑“屈尊”从事一些能促进公民守法的支持性、服务性甚至交易性的工作。 　　作为国门的守卫者和国家利益的保护者，海关过去长期都以“酷哥”、“硬汉”形象示人，信奉着威权执法模式。其职能活动的关键词是“监管”、“打击”、“捍卫”、“守卫”等等诸如此类充满高压、强势色彩的词语，核心注意力在于惩治违法者。我国海关威权执法模式的核心特征有如下三点。 　　（一）权力本位 　　传统的海关管理往往以达到某种行政目标为出发点，以方便自我管理为落脚点。从海关视角看问题的多，换位思考的少；要求整体推进的多，因地制宜的少。有时甚至举着业务改革的大旗，违背市场经济规律，以“一刀切”、强制命令的方式强迫行政相对人耗费过高的人力物力“配合”海关工作，而未顾及是否符合相对人的实际情况、相对人是否便于操作和是否能从中获得应有的效益，使得实际执法效果往往偏离立法或执法本意，并给相对人造成极大的“守法”不便和行为成本。譬如，“iPad征税事件”中就有媒体质疑“海关的方便值多少钱？”网络民情调查结果表明，只有不到10%（113/1323）的投票者对“iPad征税”持正面评价[2]；又譬如，为了便于海关对进出口商品的监管，国家制定了商品归类规则。这种分类专业性很强、名类繁多，且既难以“周延”又难以“互斥”，不仅使进出口企业守法成本高企，而且常常使一些企业“被”违规，海关在归类认定中简单以海关自身的理解为准，没有充分考虑企业的实际情况，存在不一致的就判定企业错误。 　　2012年中国医药保健品进出口商会之所以向海关总署关税司提交《关于当前医药企业被海关稽查造成出口受阻等情况的紧急报告》，是因为不少医药企业反映，企业出口物品常在不知情的情况下被海关稽查和处罚，企业感到无所适从。《报告》中提到，不少企业产品因归类问题错报、误报被海关查处，带来的补税和处罚令众多企业难以承受；很多企业不能接单，不敢接单，甚至取消订单。这严重影响了我国医药产品的出口。部分医药企业出口大幅萎缩，有些已在海外设厂的企业今年以来已将产能转移。典型个案是樟脑磺酸产品的归类问题，不仅不同海关的归类认定有差异，而且同一