疏非控人背景下北京市垃圾分类治理困境和城市运行风险防范研究.docVIP

疏非控人背景下北京市垃圾分类治理困境和城市运行风险防范研究 　　近年来，北京市生活垃圾量以超过7%的年均速度迅猛增加，2015年位居全国首位。在疏解非首都功能、调控人口的全新战略背景下爆发出新矛盾，2016年垃圾产生量激增10.5%，形势严峻。2016年底，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调，“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理”，可见垃圾分类治理问题已经成为攸关国民生存、城市安全运行的大问题。值此重要时期，首都北京垃圾分类治理面临新老困境和风险，更应率先重视，寻求新突破，统筹创新。 　　一、“疏非控人”背景下北京市垃圾分类治理的困境与风险 　　（一）功能冲突――“城市保障”与“产业布局”目标矛盾显现 　　疏解非首都功能、控制人口规模是北京调整产业布局、转型发展、治理“城市病”的重大战略举措。而传统的生活垃圾分类减量长期以来依赖流动回收人员和大量非法交易集地，行业基本呈现出无序化、低端化的特点，违规占地、非法经营，大量堆放的废弃物在造成二次污染的同时也存在重大安全隐患，属于典型的需要疏解的低端业态，而其大量从业流动人口成为重点目标人群之一。随着城市低端业态调整、人口疏解等工作的不断深入，城市生活垃圾前端分类减量不能及时进行，现有的垃圾前端分类、再生资源回收体系未能及时重构，合法、正规的新型体系未能及时替代，造成大量再生资源物资进入生活垃圾处理体系，极大加剧了本已处于超负荷状态的生活垃圾处理体系，影响首都城市的运行安全。 　　（二）产业受限――“回收缩减”加剧“源头增量”前端矛盾 　　近年来，废塑料、废弃油脂回收价格跳水，回收人群显著萎缩，废品交易地减少，运输距离远、成本高，废旧物资回收行业陷入低谷，整个再生资源市场呈现萎缩趋势，越来越多的再生资源流入垃圾处理末端，增加了垃圾产量。“疏非控人”后，2016年 ，北京市一般制造业新设企业数下降了73%，关停污染企业300余家，作为禁限目录中的制造业和批发业之一， 再生资源回收产业和加工制造产业受到严格限制， 仅石景山区就疏解了5家再生资源回收市场。在整体回收市场萎靡的大背景和整体回收产业受限的大趋势的双重作用下，剧烈缩减的回收市场使大量再生资源回冲到生活垃圾体系，垃圾源头增量显著，特别是2016年，垃圾产生量达872.61万吨，激增10.5%，是近十年来的最高产量、最大增幅（如图）所示。照此发展，北京市距离发展循环经济、践行“绿色”发展理念，构建低碳社会的目标任重道远，源头减量形势刻不容缓。 　　（三）从业者与居民双缺位――“分拣为主”与“宣传鼓励”难以持续 　　居民是生活垃圾分类治理的源头生产者和第一责任人，然而长期以来实际的垃圾分类工作是由分拣员和拾荒大军进行二次分拣完成，试点小区居民垃圾分类明显流于形式，垃圾分类减量工作未能由居民承担起来。其主要原因如下： 　　一是目前没有针对居民个人的垃圾强制分类要求。现有做法是依托试点小区进行社区、学校的宣传教育以及依靠财政支持组织“积分换购”等形式，鼓励引导居民参与垃圾分类。然而从实践效果看，居民的参与率不高、主动性不强、动员效果不理想， 责任意识未能树立；与此同时，“积分兑换”等措施虽然可以激励一部分居民进行垃圾分类兑换积分商品，但却可能会起到鼓励居民多产生垃圾而非减少垃圾的负面效应。 　　二是生活垃圾缺乏统一细化的分类标准，尤其是低值可回收物品种繁杂，没有详细分类标准，市民不易区分，无标可依，难以操作。因此，随着低值再生资源利润持续走低，回收站点的相继清退，回收从业人员队伍的持续萎缩，而理应发挥分类减量效用的居民却长期缺位，使得“分拣替代分类”、“有奖无惩”的垃圾分类措施难以为继。 　　（四）主体复杂――“责任模糊”与“散乱发展”难成合力 　　北京市垃圾分类及相关产业的行业管理职权分散、缺乏合力，扶持政策和工作措施缺乏配套性，垃圾产业链的分类回收、运输、处理等各环节长期割裂，无序发展。 　　一是垃圾分类工作缺乏明确的责任部门。北京市目前尚未专门成立垃圾分类处，相关工作划归北京市城市管理委员会固废处负责，主要通过协调市委宣传部、首都文明办、教委、住建委等部门进行宣传教育，缺乏综合强制保障措施和可操作标准。 　　二是长期“两网分离”造成垃圾分类体系与可再生资源回收处理体系不配套、不兼容。目前，虽然市城市管理委已整合了商务委再生资源回收管理职能，但是受长期分管的历史影响，大部分再生资源回收站点与生活垃圾收集站未能统筹纳入城市建设规划，各自发展，经营粗放，不能资源共享，多数环卫垃圾房、清运车辆等设施、设备不适合资源回收；而回收产业链条短、产品单一、增值水平低，行业以个体经营户为主，小、散、差特点明显，普遍存在“利大抢收，利小少收，无利不收”的