创新城市管理体制机制的思考以上海城市管理综合执法为例.doc

创新城市管理体制机制的思考——以上海城市管理综合执法为例 2011年8月 第13卷第4期 中共银川市委党校学报 JournaloftheYinchuanMunicipalPartyCollegeofC.P.C 创新城市管理体制机制的思考术 —— 以上海城市管理综合执法为例 陈海松, (中共上海市城乡建设和交通党校,上海200233) 摘要:城管与摊贩矛盾冲突产生的原因是复杂多样的,涉及经济,社会,法律,体制机制等各个方面.化解城 管与摊贩矛盾冲突,关键在于寻求城市管理与民生关怀之间的平衡点.这要求城市管理理念和管理机制体 制必须适应现实的需求和满足上海城市特色的要求. 关键词:城市管理机制创新民生 中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1671—1157(2011)04—0058—03 经过多年努力,上海城管执法工作对解决多头执 法,职责交叉,重复处罚,执法扰民等问题,对促进城 市管理水平的提高起到了积极的推动作用.但是,与 其他世界级大城市较成功的管理经验对比时,我们不 能不承认现行上海城市管理的差距.由于城市管理理 念和管理机制体制不能很好适应时代的需求和满足 上海城市特色的要求,城管执法面临着与摊贩矛盾冲 突频发,政风行风评议结果较差等问题. 一 ,城管与摊贩产生矛盾是城市管理理念的偏差 (一)城市管理理念与社会现状脱节引发城管与 摊贩的矛盾 1.要”完美城市”,还是要城市活力? 政府取缔摊贩的背后,存在着深刻的政府管理目 标与管理理念的误区——追求”完美城市”.很多城市 管理者认为,现代化的城市特别是像上海这种世界级 的特大城市就是有大厦大桥大广场,要有干净靓丽一 尘不染的街面,完美无缺,而摊贩被认为是有损城市 形象的落后现象.于是,在缺乏利益相关者充分参与 的决策体制下,城市决策者为了城市秩序和光鲜靓丽 市容,取消摊贩就成为必然,城管与摊贩也不可避免. 但是”完美城市’的城市管理理念太超前,不适应中国 13亿人口的发展中大国的国情,不可能实现. 2.城市管理是服务,还是管制? 城市管理的终极目标不是”治民”而是便民,不是 管制而是服务.可时下”管制”,”支配”的权力行政理 念仍占据主导地位,部分管理部门一味强调执法,把 管理等同于执法,把执法等同于处罚,把处罚等同于 罚款,没有确立服务民生的理念,没有确立社会组织 自治,社会成员参与治理的理念.这种行政控制式管 制,导致粗暴的执法现象时有发生,无法达到和谐的 效果. (二)城市管理体制机制失调引发城管与摊贩的 矛盾 1.城市管理执法体制尚未理顺. 目前上海城管执法体制尚不统一,尤其在区与街 道(镇)层面上,城管执法大队与街道(镇)分队在管理 体制上存在直接隶属,条管块用,业务指导等多种模 式,造成了各区县城管大队在综合协调能力方面存在 较大差异,工作水平不平衡.突出表现为:一是上海区 级城管实行条线垂直管理,与街镇属地管理之间职责 没有衔接好,条块分割,未形成长效,整体的合力.二 是条线之间资源未整合,各自为政.乱设摊整治涉及 城管执法,市容管理,食品监督,工商管理,集市建设, 规划落实,治安保障,劳动保障,物业管理等数个部 收稿日期:2011-04—22+ 作者简介:陈海松(1969一),男,中共上海市城乡建设和交通工作委员会党校副教授,研究方向:宪法与行政法学.(上海市徐汇区虹漕南 路123号). 58 门.而当前的行政管理是一种典型的分段式管理,每 一 段看看都蛮过硬,但当中的连接点便是”软肋”.城 管执法与相关职能部门未形成有效的协调配合的运 作机制,资源未整合,未共享,容易造成扯皮推诿.三 是城管执法与行政管理的关系未能完全理顺.在实施 相对集中行政处罚权之前,管理与执法是统一的.但 随着执法权从各部门的分离与集中于综合执法部门, 使得两者面临着关系不顺,协调不力的局面. 2.城管运作机制错位和危机处理机制欠缺,难以 防范矛盾. 现行的城管运行机制重事后处罚惩治,轻事前管 理服务;重运动式集中突击整治,轻规范化的常态管 理,长效管理机制还未真正实现.而且,在城市管理危 机处理的预防和化解矛盾的意识,能力又不足,缺乏 应急预案,危机处理能力差.这客观上造成城管执法 的低效,使得矛盾未得到有效的预防和及时的消解, 而是不断积累,形成风险. 3.权力制约和监督机制没有形成. 2003年上海市政府提出了”服务政府,法治政府, 责任政府”的建设目标,但服务政府,法治政府,责任 政府的理念并没有从根本上得到确立.权力行政,义 务服从的观念浓厚,行政指导,行政协调等服务性行 政行为缺乏.内部监督和责任追究等责任政府规范制 度未建立,城管权力运行制约和监督机制以及过错追 究机制未形成. 4.利益相关主体的利益表达机制,沟通机制,权 利维护机制不畅通. 利益诉求表达渠道