协作性公共管理创新局限与启示.docx

2012年9月 2012年9月 上海行政学院学报 Sep．，2012 第13卷第5期 The Journal of Shanghai Administration Institute V01．13．N05 中I!it分类号：D035 文献标识码：A文章编号：1009—3176(2012)05—017一(9) 协作性公共管理：创新、局限与启示 秦长江，胡伟z (1．中共河南省委党校，郑州450003；2．上海交通大学，上海200030) 摘要：新近兴起的协作性公共管理模式，是对传统官僚体制扣新公共管理运动加以 反思与调适的结果，与传统公共行政、新公共管理相比，协作性公共管理模式在价值与理念 诉求、组织结构、领导能力、政府与公民关系等方面，均有不同程度的创新和超越；同时，协 作性公共管理模式也存在着创新性不足、协调成本问题突出、组织冲突的协调难度加大、问 责面临困境等局限性。协作性公共管理对于我国公共管理改革理念、跨区域公共事务解决、 大部制改革、公务员培训制度改革都具有重要的启示意义。 关键词：协作性公共管理；价值追求；组织结构；权力关系；领导能力 近年来，协作性公共管理(Collaborative Public Management，CPM)成了西方公共管理学界日益关 注的领域，虽然我国学者的相关研究尚处于起步阶段，但是该研究议题也已经成为我国公共管理学者 的重点关注对象。学者对CPM的理念与价值、过程与结构、技术与方法、评估机制与问责模式等方面给 与了大量关注，毕竟，CPM不同于传统的以权威为基础的控制服从模式，它体现着一套新的管理理念 和技巧。本文旨在对于CPM模式的创新与局限加以分析，并探讨其对于我国公共管理改革的启示。 一、现实图景：协作性公共管理的兴起 纵观全球，政府与其他公共部门、私人部门和非营利部门开展协作已成趋势。准自治非政府组 织(Qangos)、网络和伙伴关系在公共服务供给中已成为普遍的组织结构和制度形式，不同的利益相 关组织形成相互嵌入的形态，共同开发共享的目标。在国家的宏观层面上，这种协作和网络路径被 称为参与式发展政策或者目标开发政策，通过该途径可将利益相关者聚集到一起，并通过联合行动 达成一致意见，进而提高政策工具的社会接受度和有效性。在公共物品供给的过程中，公共政策网 络悄然兴起。起初，由政府机构、非政府组织或跨国公司等组成的松散联盟，共同处理着单一机构所 收稿日期：2012—5—6 作者简介：秦长江男(1980一)中共河南省委党校公共管理教研部讲师博士 胡伟男(1964一)上海交通大学国际与公共事务学院特聘教授博士生导师院长 17 万方数据 第5期 第5期 上海行政学院学报 2012年 不能完成的政策议题。随着伙伴们之间正式书面协议的达成，网络正式化程度的提高，协作成了各 方达成公共目标的基本制度安排，协作安排构成了政治议程上的亮点，开始在多国的政治和政策实 践中广泛应用。 英国是民间参与公共服务供给方面的先锋。早在20世纪80年代，撒切尔政府就实施了大量的民 营化项目。1993年，私人融资计划(PFI)成功出台，该计划通过优惠贷款、抵押资本、资产转让、补贴 项目以及这几种方法的综合应用，促进了公私合作在基础设施项目中的发展。20世纪末，由于PFI项 目实施过程中出现的文牍主义以及高成本等问题，英国政府逐渐在PFI项目基础上发展出了公私伙 伴关系(PeP)，从PFI向PPP的转变为PFI方案增加了更多灵活性。与此同时，英国还通过创建财政任 务小组对公共经理进行管理技巧上的指导，并通过总结最佳公私伙伴关系的实践经验为其他新项 目提供案例，促进其他项目的发展。从撒切尔时期的准市场、代理机构、绩效审计方案到布莱尔政府 提出的“政府现代化”项目，再到协同政府的策略路径，无不表现为公共政策框架内横向和纵向协作 的提高。2001年，英国绩效和创新小组(PIU)提出“为政府的服务供给议题提供一种更加严谨的思 考方式”①，即通过政府部门的整合创建协同政府。 美国学者阿格拉诺夫和麦奎尔认为，“随着国家和次国家政府之间的政策责任的演变和转移， 统治权威已经超载到所有的行动者都不同程度地同时涉入政策责任的程度”。②这种认识带来了对 府际管理的关注，实际工作者和理论界开始寻找新的模式来解释适合于21世纪的新联邦主义，其中 有学者提出了新近出现的网络组织这类形式。基于对城市经济发展和乡村发展的研究，阿格拉诺夫 和麦奎尔认为，一种新的治理模式正在形成，这种治理模式中，联邦政府的控制相对减少，非政府部 门与政府间、各层级政府机构间的协作逐渐增加，并逐步将协作上升为地方政府发展的一种战略。 在荷兰，政府机构、私人部门与公民社会之间的伙伴关系运动，以及其他草根运动，逐渐成为公 共管理中的强势活动。比如，利用协作安排促进教育水