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乡镇治理的模式探析 　　摘要 通过对湖南省洞口县乡镇政权组织运行现状的主要弊端进行分析，借鉴西方地方治理理论，提出了“县级派出机构+乡镇自治组织”治理模式构想，并分析了该模式的必然性和可行性。认为乡镇政权组织改革的关键是走上法治的轨道，明确划分各方主体的关系，依法推行该治理模式，这样会大大推动我国基层民主政治的发展。 　　关键词 政治体制；乡镇；政权；改革；自治 　　 　　我国自2006年1月1日起全面废止农业税，标志着中国从此进入后农业税时代。同时，为切实解决“三农问题”，国家开始采取“工业反哺农业，城市支持农村”的政策，农村基层政权的职能也从“汲取式”整合转向“供给式”整合，改革固有的乡镇政权组织成为了一项崭新的课题。本文以作为全国农业县和小康县的湖南省洞口县为例，努力探索一种能适应新形势发展的农村基层政权的有效运行机制。 　　 　　1乡镇政权组织运行现状的主要弊端 　　 　　根据宪法和有关法律规定，乡镇政权机构主要是由乡镇人民代表大会和乡镇人民政府组成。但是，由于在我国共产党是法定的执政党，与政权机构之间存在着政治上、思想上和组织上的领导与被领导关系，在乡镇政权机构中，事实上离不开乡镇党委的领导[1]。目前，湖南省洞口县乡镇政权组织基本上是在此制度框架内构建并得以有效运行，但由于具体制度不健全和缺乏强有力的监督，乡镇政权组织在实践中出现了某种程度的异化现象，其暴露的主要弊端有以下两个方面： 　　1.1高度集权的乡镇政权运行机制与乡镇“政府失效”现象同时并存 　　废除人民公社体制、重建乡镇政权的目标就是建立与社会主义市场经济相适应的基层政权体制、改变集权主义的传统、建立社会主义民主政治。但是随着计划经济向市场经济转轨，传统农业社会向现代工业社会的转型，一方面，乡镇政权的一元化领导方式并没有得到根本性改观，甚至出现党委书记专权、“一言堂”现象；另一方面，党的路线、方针、政策不能得到有效贯彻，信仰的缺失、乡村债务的积重难返、计划生育政策执行的偏差等就是重要表现。这样既不利于乡镇政府和人大作用的发挥，也不利于加强和改善党的领导，同时也容易滋生腐败现象。缺少分权的乡镇政权运行机制明显有悖于现代民主政治的发展方向，不利于现代乡村社会的治理。 　　1.2乡镇政权组织职能转变没有到位，管理色彩较浓，服务意识较弱 　　按照地方治理理论，地方政府是一个公共服务型政府，提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织。目前乡镇政权普遍是对上负责的目标管理型，具体可体现为诸多的“一票否决制”，如：计划生育“一票否决制”、综合治理“一票否决制”。经济建设始终是重中之重，由此衍生出许多“政绩工程”、“形象工程”，缺少的是“民心工程”。由于体制上的原因，虽历经多次乡镇改革，乡镇政权却并没有成为一级完整的地方政权。上受制于“县政”，下与村民委员会只是指导与被指导关系，乡域供养能力维持不了乡镇政权组织机构的有效运转，乡镇政府只是依靠上级有限的财政供给去被动地执行上级下达的任务。对于留下的巨大财政缺口慑于减轻农民负担的压力只好利用政府信誉举债，在大多数乡镇负债经营的情况下，乡镇政权组织根本不可能主动地去为人民群众提供有效服务。“上面千根线，下边一根针”，乡镇政权组织负有协调“条”、“块”关系的责任。但是由于“条条”实行垂直领导，成为其深入乡村社会的“吸管”，从乡村直接汲取利益或资源；无利可图的“块块”被当作“包袱”甩给乡镇政府[2]。乡镇政府在此困境下只能努力地去寻求自我的生存空间，无法实现有效、有为、人本的地方治理。 　　 　　2乡镇政权组织改革的实现模式 　　 　　公共服务型政府实施的应该是一种有效治理，而不仅仅是统治和管理。治理，强调在新的社会条件下，政府、非政府组织及公民均可担负起管理社会公共事务的责任，成为各个不同社会层面的权力中心，从而促进整个社会的有序发展，是一种基于民主的现代政府理念。在现代地方治理模式中，政府由人民直接授权组成，并代表社会行使职权。社会转型期要在乡村实施民主化治理，我们认为，“县级派出机构”加“乡镇自治组织”的乡镇政权组织治理模式是一种可行的实现模式。 　　2.1“县级派出机构+乡镇自治组织”模式构想 　　宪法和有关法律都规定了乡镇政权是我国农村的基层政权，在学术界和实践中针对后农业时代的新形势人们提出了不同的乡镇治理模式。根据湖南洞口的乡镇政权运行现状，为克服其暴露的主要弊端，基于“县政”、“乡治”的地方治理理念，我们构想了一种“县级派出机构+乡镇自治组织”的乡镇政权组织治理模式。所谓“县政”，是指县作为一级地方政权，设立县级政权组织，具有承上启下的治理功能。所谓“乡治”，就是乡镇自治的简称，在乡镇一级依法实行选民政治，实现人民当家作主。县级派出机构就是县级政权组织在乡镇