农村集体经营性建设用地流转问题的研究.docVIP

农村集体经营性建设用地流转问题的研究 　　 〔摘要〕 　　农村集体经营性建设用地流转存在诸多问题，主要体现在市场对集体经营性建设用地资源调配作用不到位，招拍挂制度不完善，征收补偿问题依然凸显。必须在规范城乡统一土地使用权交易市场改革试点的基础上，强化农村集体土地承包经营权流转的专门立法，完善农村集体土地征收纠纷救济制度，严惩农村基层组织成员涉地职务犯罪。 　　 〔关键词〕 　　集体经营性建设用地;土地经营权流转;统一土地交易市场;完善纠纷救济制度;农村集体土地;征收补偿;职务犯罪;基层组织 　　 〔中图分类号〕F321.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0117-05 　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第11条提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”〔1〕2014年9月29日，习近平在“中央全面深化改革领导小组第五次会议”上的讲话中强调，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局，自愿有偿流转土地经营权〔2〕。本文拟就农村集体经营性建设用地流转的法律问题略陈管见。 　　 一、农村集体经营性建设用地流转存在的主要问题 　　 市场对集体经营性建设用地资源调配作用不到位。截至2012年12月底，全国土地流转面积约2.7亿亩，占家庭承包耕地面积的21.5%〔3〕。然而，农村集体经营性建设用地流转存在着诸多问题，主要是农地流转缺乏稳健的市场机制，政策执行出现偏差，造成了一定的农村社会风险。现行法律对农村集体经营性建设用地的某些限制性规定，造成了集体经营性建设用地功能的缺失。集体土地所有权主体缺位、转位或者虚拟化，是长期困扰农村集体经营性建设用地合法流转的痼疾所在。目前农村土地流转的最大特征是在熟人之间流转，私下流转多而组织委托流转少，转包、出租、代耕多而转让的少，口头协议转让多而文字协议转让的少。譬如， 2007年国土资源部在全国开展“土地执法百日行动”，清理“以租代征”违规违法用地12507件，租用面积高达208156亩。2011年河北省香河县政府就“以租代征”违规圈地4000亩，然后高价租给开发商经营。〔4〕随着农地被大量违规非法征用，失地农民的总量已达到4000万-5000万人左右，而且仍以每年约300万人的速度递增，预计到2030年失地农民将增至1.1亿人左右。另据民进中央的统计数据显示，预计失地农民数量到2020年将超过1亿人〔5〕。农民对宅基地享有使用权，土地所有权属于集体，只有建筑在宅基地上的住房才属于农民的私有财产。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”〔6〕政府对微观经济活动的介入仅限于弥补市场缺陷、校正市场偏差方面，没有必要也不应当取代市场配置资源的基础性、决定性作用，应当充分尊重农村集体建设用地所有者和使用者的权利。据国土资源部统计，2003―2008年全国平均工业用地出让价一亩地才9.7万元，土地来得太便宜是造成工业用地浪费的根本原因。〔7〕政府在校正土地市场失灵方面，应当集中体现在对土地利用规划和用途的管制上，严防农地非农化转为工商业建设用地。 　　 农村集体经营性建设用地招拍挂制度不完善。国土资源部、监察部2004年3月联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求所有经营性建设用地一律公开竞价出让。这是为了减少地方政府官员作为农地代理人可能出现的道德风险，即利用处置农地的机会牟取暴利，同时通过市场竞价机制显现土地市场价值。在随后10年招拍挂实践中，国家逐步积累了一些集体经营性建设用地流转经验。譬如供地范围逐年扩大，到2007年工业用地也被纳入其中;招拍挂形式丰富多样，出于调控需要，2011年国土资源部出台《关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》，提出要通过“限房价、竞地价”，“限地价、竞房价”，“商品住房用地中配建保障性住房”等调整后的招拍挂方式供地。由于农村集体经营性建设用地招拍挂法制不完善，自2004年开始全国出现不断扩大征地规模，牺牲被征地农民合法权益的恶劣状况;如出现了货币供应相对于实体经济需要的超发规模不断扩大，市场投资渠道相对狭窄，导致房地产成为超量货币追逐的主要投资方向。地方政府实际上不适当地成为土地一级市场唯一的批发商，成为最大的土地囤积居奇者，政府通过供应廉价土地获益的规模在货币与房价的激荡下持续扩大，全国土地出让金总额从2004年的5894亿元一跃增长