宋才发农村土地产权制度改革的法律问题探讨.docVIP

PAGE PAGE 6 宋才发：农村土地产权制度改革的法律问题探讨 农村土地产权制度改革的法律问题探讨 宋才发 向叶生? ?作者简介 宋才发（1953—），汉族，湖北省武穴市人，法学博士，二级教授，博士生导师。中央民族大学原法学院院长兼民族法学研究所所长，主要从事民族地区经济法律制度研究。 向叶生（1977—），侗族，湖南怀化人，中央民族大学经济学院2013级在读博士生，研究方向：民族地区经济法律制度研究。 基金项目：论文为宋才发主持的国家“985工程”中央民族大学第三期建设重点立项项目：民族地区经济法律制度研究（项目编号：CUN985-3-2）；2013年度国家社科基金项目：民族地区土地流转中农民的可持续发展问题研究（项目批准号：13BMZ076）的研究成果之一。 （中央民族大学　经济学院，北京 100081） 摘 要：农村土地产权制度是农村的基础性制度。土地承包经营权是农民的土地物权，土地产权制度是农民土地财产权的法律基础，必须依法明晰农民土地财产权利主体的边界。农村土地产权制度改革的主要障碍是城乡二元结构。农村土地产权制度改革的基本底线不能突破，农村土地产权制度改革将给农民带来巨大的红利，必须尽快修改完善土地承包法等法律法规。 关键词： 土地产权制度；土地承包经营权；土地物权；土地财产权 一、农村土地产权制度涵盖土地权能制度和收益制度 农村土地产权制度是农村的基础性制度。我国农民的土地权益之所以最容易受到侵害，根源就在于农村土地产权制度与土地管理体制改革不到位，尤其是在农民土地财产权益的保护方面，存在着极大的制度性缺失。2013年11月在北京举行的中共十八届三中全会，对我国土地产权制度深化改革做了全面部署，明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，实实在在地赋予9亿多农民更多的土地财产权利。这里所说的“城乡统一建设用地市场”，主要是指内在机制、定价原则等方面的统一，并不是指各种不同用途、不同类型的土地，在一个统一的市场内流转和买卖。依据现行法律法规的规定，我国目前实行的是“公有私用”、“两轨并行”的土地制度。即是说土地的所有权为“国家所有”或者“农村集体所有”，土地的所有权不得流转；土地的使用权可以私有和依法流转。这里所说的“两轨并行”，是指“国有土地流转市场”和“集体土地流转市场”两个市场的运行并行不悖。实事求是地说，我国“集体土地流转市场”这一块极不发达，必须依据《中华人民共和国物权法》的规定，强化对农村土地使用权的合法保护，尽快实现城乡土地流转市场并轨，逐步建立起稳定的、城乡统一的土地流转大市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。需要引起足够注意的是我国“农村集体建设性用地”概念，实际上包括了宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地三种类型。中共十八届三中全会允许和支持“入市”的，实际上只有农村集体经营性建设用地（如过去的乡镇企业用地），而不是指所有的农村集体建设性用地，农村的农业用地和一般建设用地是不能够随意改变用途的。中共十八届三中全会还要求在建立城乡统一的建设用地市场的同时，逐步完善农村土地租赁、转让、抵押二级市场，为进一步盘活城镇低效、闲置土地，优化城镇产业用地布局营造良好环境。一定要通过对供地制度的深化改革，彻底破除过去那种单一的供地模式，建立双层土地供应渠道，严格实行在城乡统一的土地市场内流转，禁止一切场外交易和任何非法的土地流转。 农村土地承包经营权是农民的土地物权。在土地社会主义公有制和土地市场不发育的计划经济时代，我国法律并没有明确定义“土地财产权”问题，人们对农村集体土地财产权的感知尚不十分敏感。直到《物权法》颁布实施之后，农村集体土地承包经营权、宅基地使用权等，才首次从概念上明确定义为“用益物权”，规定农民等使用者对其依法享有占有、使用和收益的权利，所有权人（集体）不得干涉。“用益物权”成功地使农村集体土地的“所有权”与“使用权”发生分离，国家从立法的角度确认集体土地承包经营权是农民的物权，规定农民的土地财产权至少应当包括土地承包经营权、宅基地使用权以及集体土地所产生收益的分配权。也就是说在过去相当长的一段时间内，农民对承包的集体土地只享有占有、使用和收益的权利，但是没有“处分的权力”，因而法律规定土地承包经营权是绝对不允许抵押和担保的。中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中首次把“经营权”从“承包经营权”里单独分离出来，允许土地经营权抵押和担保；但是作为物权的“承包权”，仍然不得抵押和担保。实事求是地说，由土地承包经营权直接衍生的集体土地财产权，真正引起社会各方高度关注的，主要是在我国工业化、城镇化加速发展的情势下，因土地征收、土地出让使附着于土地上的利益格局迅速调整，农民的土地财产权利保