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可持续发展理念下旅游资源立法问题的研究 　　摘要 我国拥有丰富的人文、自然旅游资源,旅游业也处于迅速发展之中,但我国旅游资源立法存在形式繁杂、效力级别低以及内容欠缺协调等问题。虽然近年来多有立法呼声,但由于在模式选择、立法原则确立以及制度设计等方面尚未达成共识,导致有关旅游资源保护立法迟迟不能出台,这对我国旅游业发展和旅游资源合理开发利用产生了诸多不利影响。本文归纳并评析了现有六种立法模式:旅游基本法模式、旅游法典模式、保护地法模式、国家公园法模式、特别区域法单独修改模式、将旅游资源立法纳入资源与环境保护立法体系模式,提出我国在立法模式选择上及保护与开发旅游资源的原则和制度设计上必须立足国情,以可持续发展理念为指导,充分贯彻旅游资源保护优先原则,在此基础上平衡旅游资源保护与经济发展的关系,从而推动我国旅游资源和旅游业尽快走上可持续发展的轨道。 　　关键词 旅游资源;可持续发展;立法原则;制度设计 　　中图分类号 D922.6 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)05-0158-06 doi:10.3969/j .issn.1002-2104.2010.05.026 　　我国幅员辽阔,历史悠久,拥有丰富的人文、自然旅游资源。改革开放以来,我国 旅游业发展迅速,已成为国民经济发展的重要组成部分。近年来,我国始终保持着世界第四大旅游接待国的地位。2008年,旅游业总收入占服务业增加值的9.6%,旅游创汇占服务贸易出口总额的33%。2009年上半年,除入境游有所下降外,实现国内旅游10亿人次,增长10%,出境游也持续增长。旅游消费对相关产业产生了直接的拉动作用,对住宿业的贡献率超过90%,对民航和铁路客运业的贡献率超过80%,对文化娱乐业的贡献率超过50%,对餐饮业和商品零售业的贡献率超过40%[1]。但是,旅游业仍然存在一些比较突出的问题。“主要是:旅 游法律法规建设和体制机制建设滞后;旅游人才结构性短缺问题日益凸显;发展方式依然粗放,市场化、集约化和国际化水平不高;旅游市场管理水平有待提高;旅游供需结构性矛盾突出;出境旅游安全等不可控因素增多;旅游资源和环境保护压力加大,等等”[2]。其中最为突出的就是旅游资源保护与立法问题。因为旅游资源是旅游业发展的前提和基础,旅游资源的合理开发利用与保护直接决定了旅游业的兴衰,所以关于旅游资源保护的内容自然应成为旅游基本法的重中之重。实际上,旅游立法滞后已经严重影响到了旅游资源和旅游业的可持续发展。 　　1 问题的提出 　　针对我国旅游法律法规的缺失和滞后影响到旅游资源及旅游业可持续发展的问题,相关部门和学者比较早地开始关注旅游法的起草与制定工作。我国曾经在1981年3月和1990年3月两次启动《中华人民共和国旅游法》的起草工作。1991 年,国务院以国发[1991]8 号文件的形式转发了国家旅游局起草的《关于加强旅游行业管理若干问题的请示》,为实现旅游全行业管理上轨道提供了政策依据。同年,国家旅游局还初步完成了《中华人民共和国旅游法》和《中华人民共和国旅游法实施细则》送审稿的起草工作。但由于种种原因,《中华人民共和国旅游法》最终未能出台。近年来,随着旅游基本法缺失对旅游业和旅游资源的不利影响逐渐显现, 越来越多的人开始重新关注这一工作。2001年九届人大四次会议上,占代表总数1/10的人大代表提出关于旅游法的议案, 之后各界人大对《中华人民共和国旅游法》的提案也越来越多,这为旅游法的出台奠定了良好的基础。目前,学者对旅游立法的必要性认识比较统一,但由于立法理念、立法侧重点不同,对究竟采取何种立法形式、何种原则、规定哪些内容等仍然存在比较大的分歧,导致了立法进程缓慢。纵观各派观点,笔者认为当前学者论争的焦点主要在于如何平衡旅游业发展和旅游资源保护这一根本性问题上,这一点在下文的分析中有比较突出的体现。实际上,旅游资源可持续开发利用是旅游业可持续发展的先决条件,所谓“皮之不存,毛将焉附”就是这个道理。因此,如何解决好旅游资源保护与开发利用的问题将是旅游立法的关键所在。基于此,本文主要将笔墨集中在旅游资源立法这一基本和核心问题上。笔者认为,应在立足我国国情的基础上,以可持续发展理念为指导,贯彻旅游资源保护优先原则,来确定旅游立法模式、立法原则以及具体制度设计。下文对当前立法模式的介评、立法原则的确定和具体制度的设计都是以此为出发点和落脚点的。 　　2 现有立法模式介评 　　纵观当前主要学者观点,笔者总结归纳了以下六种立法模式,并对其分别进行分析: 　　2.1 旅游基本法模式 　　学者们对《中华人民共和国旅游法》制定的必要性的认识比较统一,但对《中华人民共和国旅游法》的具体内容设计则有着不同的看法。如有的学者认为:“旅游基本法应包括国家旅游事业发展的根本宗旨