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城市的环境治理的模式若干问题的研究 　　［摘 要］ 城市环境治理是各级管理者依据国家和当地的环境政策、环境法律法规和标准，运用法律、经济、行政、技术和教育等各种手段，调控人类生产生活行为，协调城市经济社会发展与环境保护之间的关系，限制人类损害城市环境质量的活动的有关行为的总称。城市环境治理模式是管理城市的方式方法与规制。城市环境治理模式主要包括政府直控型环境治理模式、市场化治理模式与自愿性环境治理模式等几大类。 　　［关键词］ 城市环境;治理模式；模式特点 　　［中图分类号］ X32 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-4738(2008)02-0019-05 　　 　　城市环境治理是指各级管理者依据国家和当地的环境政策、环境法律法规和标准，运用法律、经济、行政、技术和教育等各种手段，调控人类生产生活行为，协调城市经济社会发展与环境保护之间的关系，限制人类损害城市环境质量的活动的有关行为的总称。其本质是影响人的行为，转变城市经济发展模式，在城市生态承载力范围内发展经济，达到经济持续快速发展以满足城市居民物质文化需求的同时，仍能保持良好的生态环境。城市环境治理模式是城市环境治理的重要内容，其含义是指管理城市的方式方法与规制。城市环境治理模式主要包括政府直控型环境治理模式、市场化治理模式与自愿性环境治理模式等几大类。 　　 　　一、政府直控型环境治理模式 　　 　　1.政府直控型环境治理模式的含义 　　外部经济问题以及资源环境问题所具有的公共物品属性引发的市场失灵是导致环境破坏的经济根源。福利经济学理论指出，为矫正市场失灵，保护社会公众环境权益，必须引入政府行政干预。在这一理论指导下，自20世纪初开始，各国政府在环境治理中发挥着日益显著的作用，形成了政府主导环境治理的制度安排。 　　所谓政府直控型环境治理模式，是指作为管理主体的政府部门及其机构，采用行政、经济、法律和工程技术等措施和手段，对作为被管理主体的企业、农户、社会团体和公民个人等开发、利用环境资源的活动及其相应后果进行干预的制度安排和行动的总称。这种模式强调发挥政府部门的主体作用，各种环境政策和制度大部分是由政府部门直接操作，作为一种行政行为而通过政府体制进行实施，使环境治理具有浓厚的行政色彩。 　　2.政府直控型环境治理模式的特征 　　政府直控型环境治理模式具有以下特征：一是管理主体与被管理主体之间的不对等性。地方政府代表国家行使对环境资源的监督管理权，是管理主体。企业、农户、社会团体和公民个人，在经济和社会活动中必须接受政府的调控和管理，是受控主体。政府及其环境行政管理部门、公安、检察、法院等国家机关通过行使环境政策法规制定权、环境行政处罚权和环境司法权等法定权力，处于强势地位。相对而言，受控主体处于弱势地位，必须承担遵守政府环境管理与服从制裁的义务。环境管理和保护活动基本是在政府的指挥下进行。政府是环境保护工作的组织者、动员者、促进者、协调者、主要监督者和仲裁者。公民和企业的环境权益主要由政府维护，公民和企业在环境保护中的权利的行使受到行政部门左右。国家或政府等管理主体具有相对重要的地位，并且在环境行政管理关系中，具有不可替代性和不可选择性，这是政府直控型环境治理模式区别于其他制度安排的最大特点。二是政府行政管理权的内容泛化。在政府与社会对环境治理贡献方面，政府占据了绝大部分比例。政府几乎承担了从宏观政策的制定、微观环境质量监控、环境产品或服务提供等所有环境管理和治理活动。政府在很大程度上成了环境管理的唯一主角，社会组织、企业和公民个人参与环境管理的行为有限，即使参与了也都是在政府的行政命令之下进行，带有很强的“ 政府倚赖型”特点。这就在很大程度上制约了政府环境管理工作的有效展开，增加了环境保护的成本，降低了环保工作的效率。其结果是一方面出现了政府千方百计治理环境的局面；另一方面是企业在生产过程中无所顾忌地污染和破坏环境，最后只能是政府防不胜防，治不胜治，越治理包袱越重。三是从治理手段上看，以行政性手段为主，经济手段为辅。政府环境管理工作中，采用本身能直接操作的手段为主，主要是大量使用行政控制手段。即使采用经济手段，也是政府直接操作的管理方式，必须由政府投入相当的力量才能运行，在这个意义上说，经济手段其实是行政手段的一部分，是一种用收费、罚款等经济价值来调控的行政管理手段。政府始终是这些手段的操作者，是环境管理的单一主导者。片面强调采用行政强制手段，不仅造成容易与行政相对方产生争执与摩擦，降低了环境管理的社会认同感，而且也消耗过多的行政管理资源，不能有效吸收社会资源参与环境治理。四是从环境治理机制上看，是中央集权式的运行管理机制。中央政府作为社会生态环境利益的代表，运用强制性的手段行使国家环境管理权。地方政府接受并执行中央政府的指