在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度..doc

在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度 随着农村稅费改革，特别是免除农业税，乡镇体制改革 被相应提上议事日程。但与以往许多体制改革一样，乡镇改 革在相当程度上也属于财政压力下不得已的行为，并具有实 践先行，理论研讨和制度构造严重滞后的特点。这一方面反 映了中国改革没有一揽子预案的一般性特点，另一方面也会 出现这一特点带来的固有问题，即因为缺乏整体构造和长远 设想而陷于“头痛医头、脚痛医脚”的短期行为。本文试 结合近几年乡镇改革的背景与实践，对乡镇体制改革的总体 方向和制度构造进行一些探讨。 一、基于财政压力的乡镇改革 农村税费改革是中国农村改革的一件具有划时代意义 的大事。它标志着以来自农业、农村和农民为源泉的“农业 财政时代”的终结，历史上被视为天经地义的“皇粮国税” 得以废止。这只有在经过现代化建设，进入到以工商业为财 政支撑的时代才有可能。 改革实质上是对利益和权力的再配置过程。农村税费改 革不仅仅在于为农民减轻负担，更在于它直接冲击并要求改 变传统的治理体制。因为，中国农村基层治理体制基本上是 依靠农业税费维持的。正是以农业稅为核心的各种税费造成 农民负担有增无减，推进了农村税费改革。而农村税费改革， 特别是免除农业税以后，受冲击和影响最大的亦是乡镇体 制。 财政，财是政的基础。财政来源与能力决定着政权的特 性与能力。从国家特性看，国家税赋主要来自农业、农村和 农民的国家属于传统国家。传统国家对乡村治理有两个特征: 一是实行以皇权一官僚体制下的乡村自治，国家政权不直接 渗透于乡村，即所谓“皇权止于县政”。政府的功能也非常少， 主要是政治统治，相应的地方政府机构和人员也非常少。其 重要原因就是有限的农业剩余无法供养一个渗透到分散孤 立的乡村社会的政权体系。没有财政支撑的行政是无能力而 又成本太高的行政。这是制约传统国家权力向乡村渗透的基 本原因。二是国家与农民的联系主要是纳税的关系。农民作 为分散孤立的经济个体，成为一个国家的政治国民，主要取 决于向谁提交税赋。正如孙中山所说的：“人民对于皇帝只 有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的 关系。因为这个原故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民 不管谁来做皇帝，只有纳粮，便算尽了人民的责任。政府只 要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都是听人民自生 自灭。”①由于土地国有制，决定了 “皇粮国税”天经地义 的合理性，换言之，农民向国家提交税赋是单向的义务。这 为行政不断扩张，以不受制约的行政权力汲取财政提供了方 便。而这又会破坏国家行政的合法性，即“官逼民反，民不 得不反”。由此使传统中国只能依靠数百年一次的大动荡来 缓解行政扩张与财政压力的矛盾。 这种历史循环于近代被打破。近代以来，随着传统国家 的解体，中国进入到一个现代国家建构的过程之中。现代国 家的基本特征是民族一国家，它要求统一的中央集权体制向 全社会渗透，对分散孤立的乡村进行国家整合。由此就有了 农村基层政权建设。从20世纪初开始，国家政权从县到乡 村，甚至一直延伸到农户。人民公社体制迗到极致，每个农 民都被整合到“政社合一 “的国家体系中，乡村社会为国家 体系所遮盖。这一 “政权下乡”的过程对于建构一个统一的 现代国家，对传统乡村加以改造，发挥了重要作用。但是， 这一表面上具有“现代性”的乡村治理体制却具有不属于现 代国家本性的传统特点： 一是国家基层政权的制度安排仍然服从和服务于向农 村汲取资源，为行政主控型。人民公社体制是最便于向农村 汲取资源的体制，即“先交公粮，后交余粮，剩下的才是口 粮”。在这一体制下，自上而下的行政权力主导着乡村社会， 来自于上级领导和政府的“任务”成为支配基层和农民行动 的主要依据。在单一体制下，县乡政权机构设置的依据是与 上级政府对等对口，由此造成县乡机构迅速膨胀。我国是一 个由中央、省、市、县、乡多级机构构成的政权体系。政府 任务会逐步增多，到最低一级的乡级时，政府任务和目标会 呈几何级的增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签定目标责 任书的上级任务就多迗200多项。这就使得乡一级政府成为 一个面对上级，主要完成上级任务的机构。乡镇作为国家政 权体系的一级组织，对一定区域的事务负责，即行使管理“块 块”的职能。出于地方政绩的驱动，乡级还要从事许多能够 显示出其地方政绩的事务。这些事务主要是贯彻上级精神， 往往与本地实际和需要相脱节。正是“条条”和“块块”的 双重压力，使乡村工作不堪重负，政府功能急剧扩张。 二是行政与财政的严重不对称。尽管上世纪建构起一个 现代科层制的基层政权体制，但支撑这一体系的则是以传统 农业财政。改革开放以前是以“公余粮制”方式出现，农村 改革后是以“农业稅”为核心的农业税费。传统农业财政的 重要特点是农业剩余十分有限，农民交纳税费是行政义务。 随着“政