京津冀区域生态补偿模式及制度框架研究.docVIP

京津冀区域生态补偿模式及制度框架研究 　　 　　[摘要]在京津冀区域发展一体化的管理模式下，不同地区之间生态效益的“外部作用”日益明显，“空间管制”成为理性政府的主要作为，要求其同时创新区域生态补偿的管理模式和制度框架。京津冀由于府际关系协调不畅、利益集团的寻租行为和生态补偿法律制度的缺失，使得经济梯度不合理、产业结构趋同，最终导致区域生态系统的脆弱性，亟待从革新政府治理方式、完善生态产业合作体系、规范区域生态法律制度等方面入手，构建京津冀生态补偿新的制度模式。 下载论文网 　　[关键词]生态补偿；制度模式；京津冀 　　[中图分类号] [文献标识码]A [文章编号] 1002-736X（2015）02-0108-04 　　京津冀地区是我国三个“增长极”之一所在区域，引领北方乃至全国社会经济发展。该区域的国土面积为万平方公里，约占全国国土面积的%。2012年常住人口为亿人，占全国总人口的%，地区生产总值为万亿元，占全国国内生产总值的%。长期以来，京津冀的发展模式以高耗能、高污染为主，在当前以新能源、低碳环保为核心的经济转型中，亟待出台区域性的生态治理补偿政策。由于京津冀隶属于不同的行政区划、分属不同财政级次，要建立三地生态补偿的合作机制就需要从主体、制度、标准、模式等多方进行研究。本文将从府际关系协调、产业结构调整、集团利益整合及科学技术创新等方面构建京津冀生态合作的制度框架与补偿模式。 　　一、京津冀现有的生态整合与补偿实践 　　（一）生态功能区逐步取代传统行政区划 　　京津冀地区是一个由冀北坝上生态屏障、燕山、太行山水源涵养地，下游九河末梢湿地，北京湾平原以及滩涂海湾组成的完整流域生态系统和大气污染物敛散生态单元。由此形成的生态经济圈包括：水资源循环系统、能源循环系统、生态产业循环系统、交通循环系统、环境循环系统和信息循环系统六大部分。其中，河北北部的张承地区是京津冀的天然生态屏障，一直为京津及下游大多城市提供优质水源、地下水、生物多样性等多种生态服务，属于京津冀的生态涵养区。而北京地处华北平原西北部，近年来面临大气污染、水资源稀缺等生态问题。天津市位于华北平原东北部、海河流域下游，环渤海中心地带，素有“九河下稍”之称，水资源较为丰沛。 　　近年来，京津冀生态污染问题频发，要求区域内不同行政主体协同治理生态环境。目前三地正在采取空间生态约束和生态协调手段，对不同类型区域，如城市功能拓展区、城市发展新区、城市生态涵养区等采取“生态准入”和“生态限制”措施，意图构建有序生态空间结构，形成不同行政区划下统一管理的生态功能区划。如河北省张家口市作为京津的上风口和上水源，在2008年就被环境保护部和中科院共同发布的《全国生态功能区划》列为“极重要生态功能区域”；北京市在《城市总体规划（2004―2020）》中也将全市从总体上划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展这四类区域。由此，京津冀传统的行政区划将逐步被生态功能区所取代，生态功能区域或将成为行政学区域研究的核心内容和组织管理信息的新形式。 　　（二）京津冀已有的生态补偿实践 　　京津冀地处中纬度欧亚大陆东岸，属暖温带季风气候。近年来此区域内生态危机事件频繁发生，直接威胁城市供水安全和大气环境质量的改善。为此，北京、天津与河北多个城市在生态补偿方面陆续做了一些有益尝试。例如，在中央政府的推动下，河北张家口市从2000年开始陆续实施了京津风沙源治理工程、塞北林场工程、退耕还林、退耕还草、21世纪首都水资源保护等生态工程项目；张家口市还实施了赤城县黑河流域万亩“稻改旱”和官厅流域节水灌溉工程；并在自身水库储水不足的情况下，2004―2009年连续六年为北京无偿调水亿立方米。然而，京张、京承已有的生态补偿主要通过中央财政纵向转移支付实现，缺乏府际横向转移支付制度；补偿费用少、补偿机制不合理。以2008年北京补偿密云、官厅水库农民“稻改旱”为例，补偿标准仅为550元/亩，与合理的补偿标准差距甚远。京津作为生态利益的受益方，对被补偿地的索取大于投入，而且这些工程的惠益群体还包括不特定的社会主体。受益主体的无法确定，使得具有公法义务的行政主体难以通过财政转移支付对受损者进行有效补偿。 　　二、京津冀生态补偿的必要性与可行性分析 　　生态补偿是一种将环境外部效应内部化的经济手段，由生态服务价值付费和破坏生态行为的恢复性补偿费共同构成。区域生态补偿的目的就是通过制度创新实现府际生态公平，促进区域内生态资本的保值增值。目前已有不少学者开始应用生态学方法对京津冀的生态补偿进行耦合研究。包括基于区域系统协调发展和耗散结构理论对京津冀的系统功能结构、空间结构的剖析（曾珍香，2008）；利用径向基函数网络，计算京津冀2001―2009年区域内生态系统服务价值