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珠三角城镇污水处理特许经营发展的现状问题及政策建议 　　【摘要】 公用事业产业特许经营是我国市场经济体系建设和完善的重大改革举措。本文通过文献研究和现场走访调查发现珠三角城镇污水处理特许经营以BOT方式为主，发展速度较快，表明珠三角城镇污水处理特许经营在引入民间资本参与公用事业建设和运营方面取得了一定成效，但也存在各地区发展不平衡，与之相配套的法律法规建设和监管体制建设明显滞后的问题，针对问题指出今后发展的政策应转向法规建设、监管体制建设和注重整体产业运营效率提升方面。 　　【关键词】 公用事业 污水处理 特许经营 　　城市公用事业，包括污水处理、电力、电信、自来水、管道燃气等基础设施，是城市生存和发展的基础，其发展水平是城市形象和城市投资环境的重要构成，直接影响着城市的区域竞争力。世界银行1994年发展报告以“为发展提供基础设施”为主题，肯定了基础设施对经济发展的重要性，指出“基础设施如果不是经济发展的引擎，那也是经济活动的车轮”。该报告以发展中国家1990年数据所作的研究表明“发展中国家基础设施存量每增长1%，GDP就会增长1%”。 　　传统的经济理论认为，城市公用事业产业都具有一定的自然垄断特征，存在着市场失灵，不能充分利用市场竞争机制获得发展。因此，第二次世界大战后到上世纪七十年代，城市公用事业相关产业的政府垄断经营是世界各国普遍的制度安排，但各国长期实践表明政府直接干预的垄断经营机制导致的供给不足和经营企业的低效率也是世界性难题。 　　上世纪八十年代以来，以英国为开端，全世界掀起了一股公用事业供给机制市场化改革的浪潮。目前运用市场力量提供公用事业服务已成为大多数国家的新制度安排，其中公用事业产业的特许经营制度是各国普遍使用的新机制。 　　新中国成立到二十世纪九十年代中后期，我国一直把公用事业作为公益性事业，实行高度集中的计划经济管理体制。公用事业经营企业与政府是高度政企合一的关系，经营企业按行政区划实行封闭式的垄断经营。改革开放后，随着我国经济的飞速发展、人民生活水平的逐步提高和城市人口的急剧增长，对城市公用事业产生了巨大需求，但我国传统的政府直接投资和国有企业垄断经营模式导致的城市公用事业供给不足，企业经营效率低下问题成为城市经济发展的瓶颈，严重影响了城镇经济发展和人民生活水平的快速提高。 　　特别是近二十年来，我国城镇污水处理产业发展严重滞后于经济社会的发展。例如2006年我国县城污水集中处理率仅为13.6%。一是因为我国粗放的经济发展模式导致了城市水体污染日益严重；二是近年来伴随着我国快速的城镇化进程，城镇人口猛增出现城镇污水处理巨大需求；三是污水处理产业政府垄断经营模式导致的供给不足。三个因素共同作用的结果是我国许多城镇生活污水未经处理直接排放，城市环境日趋恶化，严重影响了城镇居民的生活质量。 　　上世纪九十年代后期，我国公用事业产业从项目建设的投融资领域开放开始，进行了一系列以放松管制，开放市场为导向的市场化改革。建设部于2002年底发布了《关于加快推进市政公用行业市场化进程的意见》（简称《意见》），第一次提出了公用事业产业市场化改革的思路。《意见》中提出改革的目的是要建立起规范和完善的公用事业民营资本有效参与的供给模式，找到适合我国国情的新制度和新机制，来解决公用事业各产业内存在的供给不足、规模效益不显著和企业低效率问题。 　　原国家计委、建设部和国家环保总局2002年印发了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资〔2002〕1591号），推动城镇污水处理项目建设和运营的市场化改革，提出污水处理收费原则、逐步实行城镇污水处理设施的特许经营。2004年，建设部印发了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部第126号令），提出了加快推进市政公用事业市场化，规范市政公用事业特许经营活动，加强市场监管等方面的具体要求。2005 年国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称 “三十六条”）以及2010 年国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新三十六条”），对进一步深化市政公用事业改革起到至关重要的政策导向作用。 　　很显然，我国把公用事业产业特许经营作为市场经济体系建设和完善的重大改革举措。各地方政府在以上政策法规的指引下，纷纷颁布了市政公用事业特许经营的实施和管理办法，推动着公用事业产业的特许经营制度建设。 　　目前，我国城镇污水处理产业的特许经营制度初具雏形，发展迅速，在引入民间资本参与污水处理设施建设方面取得了一定的成效，如我国设市城市的污水集中处理率已经从2006年的54.0%上升到2010年的73.76%，县城的污水集中处理率已从2006年的13.6%上升到2010年的54.9%。2010为止约有40%