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程序控制行政的项目决策的研究 　　〔摘要〕 行政主体进行行政决策是行使法定行政权力服务公众的典型行政行为,从“大树进城”项目行政决策立项、实施、完工等基本步骤及其最终效果中可以看出,我国行政项目决策程序控制不够;行政实践中需要制定《行政程序法》,完整地落实法定程序控制行政决策项目,减少决策失误,提高行政项目决策质量。 　　〔关键词〕 大树进城;行政决策;程序控制 　　〔中图分类号〕DF3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2010)05-0069-06 　　 　　 “大树进城”工程最先是从上海刮起来的。1997年,上海市政府制定了用5年时间引进10万株胸径15厘米的大树移栽计划(“大树进城”工程是一个民间和网络概括的说法,指城市搞大树绿化的项目,这些项目在政府的正式文件中一般是指城市建设中的“园林城市”、“生态城市”、“森林城市”工程,其中以移栽大树进城市为内容的简称“大树进城”工程)。1998年6月,第一批进城大树引进到上海复兴东路后,陆陆续续、浩浩荡荡、季相明显、郁郁葱葱的大树不断地扮靓上海。??①上海的做法引来许多城市的效仿,据笔者在“百度”搜索到的信息来看,全国多数省会城市都在搞“大树进城”工程,太原、西安、贵阳、南京、哈尔滨、长沙、重庆等省会城市及长治、青岛、德州等二线城市都掀起过“大树进城”的高潮,而失误比较大的城市是贵阳和南京。2002年,南京火车站站前广场上新移栽的几百棵榉树、银杏、红果冬青、合欢等大树凋零而死;也是2002年,贵阳斥巨资移栽的进城大树死亡率超过70%,贵阳市至飞机场高速公路两侧800至900株香樟大树70%―80%死亡,造成被移栽的价值不菲大树“客死异乡”。??②最近比较著名的是重庆“大树进城”项目,2008年3月21日,重庆市委提出,重庆有条件建成一个大家公认的宜居城市,一个环境优美的城市,甚至变成一个森林城市。同年8月,重庆市政府部署建设“森林重庆”,提出用10年左右时间,把重庆建设成为人居环境优美、生态系统稳定的“森林重庆”。在实际的推进过程中,一些承担移送进城大树任务的区县和单位为加快进程,甚至重金购买野生名木古树移栽进城。(注:“重庆市万盛区园林管理局专门召开会议明确区内八个镇援栽大树栽植任务,只一个月时间,已在城区各交通节点栽植大树24棵,做到‘时间、任务、责任’三落实。”见网页:www.http.F7%BD%F8%B3%C7+%C9%CF%BA%A3f=8wd=%B4%F3%CA%F7%BD%F8%B3%C7+%D6%D8%C7%EC,2010年3月8日再次查询。说明重庆市大树进城项目对外研讨不充分,在具体实施中,是采取给下级部门下达任务的方式推进此项目。)大树进城不是坏事,但某些政府简单的行政命令和不计后果的行政行为后面,隐藏的是“绿化大跃进”,增绿工程变成赔了大树又花钱的“劳民伤财”工程。 　　 　　一、“大树进城”行政决策中的体制解读 　　 　　在“大树进城”项目中,各个地方政府的决策初衷可谓良苦:中国城市发展异军突起,生气蓬勃,现代城市发展的历史短暂,现代建筑几乎都是为完成容纳更多人口而修建的水泥建筑;原有的树木、花草及园林本就很少,绿地、绿色植被需求量大;城市经济发展取得较大成就导致城市绿色植被需求空间大增。不少城市需要在比较短的时间内,大规模增加城市绿化面积,并形成规模效应;在城市植草受到公众诟病(代价昂贵、管理费用高而且改善生态作用有限),选择种树就是必然的了。笔者就此分析轰轰烈烈的“大树进城”项目决策凸显出的部分问题。 　　第一,“大树进城”行政决策议案从拟议到确定比较仓促。重大项目的提出到实施过程短暂,主要领导在行政会议上的一个提议,一个说法,就是一个项目,下属就按照领导的提议开展工作。重庆从建设“宜居城市”到“森林城市”再到“大树进城”,时间短暂,目标不断明确、简单、直接;上级官员一个理性的提法和看法,到了某些下级官员行动中就简化为工作目标,甚至不惜层层加码,拔高标准。重庆市委提出要使重庆“甚至变成一个森林城市”的目标,从语义上分析基本不是硬性规定,而是带有商量、思考的余地,至于这个提法在后来是否用文件的形式再次明确为决策意图,目前还不得而知。如果有文件专门规定和指示,则应该是正式的行政决策行为;如果没有文件专门规定指示,则实际实行的“建设森林城市”的行政行为与市委开始的决策目标就有距离,“大树进城”是下级在贯彻市委决策意图中的自作主张。要建成森林城市,措施和手段有多种,可以做一个长远规划,比如在今后的城市发展规划中逐步提高森林覆盖率,城市建设指标中增加绿地面积,城市规划中预留更多的绿地用于栽种树木,设置专门的机构用于建设、管理城市树木,把城市树木数量增加作为长期的政府施政目标,对下级政府的考评指标,发动全体市民为建设森林