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中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供 2005 年6 月12 日 减贫与经济管理局 东亚和太平洋地区 世界银行 详细摘要 中国公共服务的提供 中国有100 多万个事业单位，职工总数接近3000 万。大多数事业单位建立的 目的是提供公共服务。迄今为止，在中国，非国有部门在公共服务提供方面的参与 还相当有限。因此，改善事业单位的绩效，对于提高公共服务的质量，适应中国所 确定的建设小康社会的目标，落实“以人为本”的发展观，具有非常关键的意义。 虽然过去以“推向市场”为目标的改革取得了很大成就，但同时也在公共服务 领域引入了一些不合意的激励机制。事业单位近一半的资金是依靠收费获得的，这 些收入一部分用于为事业单位开展其他服务提供资金，同时也被用于向员工发放正 常工资之外的奖金和福利。这使得事业单位及其上级主管部门具有很强的动机去扭 曲公共服务市场。随着收入差距的不断扩大，依靠向使用者收费为公共服务融资的 方式越来越阻碍低收入人群获得必要服务。此外，在事业单位“创收”自主权扩大 的同时，并没有建立起更好的绩效管理体系和完善的财务责任制度。与此同时，富 余人员的存在也严重影响着事业单位的效率。近些年来，虽然政府大幅增加了对公 共服务的投入，但除了少数领域外，收费价格并没有相应下降。有许多证据表明， 增加的投入更多地被用在了人员开支。 公共服务提供及改革的国际经验 经合组织国家的服务提供者 组织形式。经合组织国家公共服务提供者的组织形式多种多样，表现在不同的 预算关系、资金提供、治理结构等各个方面。与中国相比，这些国家在公共服务的 提供方面的非国有部门参与非常广泛，即便是由预算资金付费的公共服务，也有大 量非国有机构参与其中。而与中国不同的是，很少有公共机构参与到主要以营利为 目的的活动之中。在公共部门，公共服务提供者在法律上可以有多种形式，而不是 像中国的事业单位体制那么单一。经合组织国家公共服务提供者在自主权和问责机 制方面有很大差异。传统的政府机关和国有企业位于光谱的两极，居于两者之间的 则是各种各样的公共实体，其中主要是“部门代理机构（departmental agencies ）” 和“公法行政实体（public law administrations ）”。部门代理机构可以被看作是 “直属的（delegated ）”的服务提供者。它们是政府部门的直接下属单位，在运行 过程中遵循公法或适用政府部门所通用的常规管理程序。公法行政实体的种类则非 常繁多。这是由于在每一个国家，人们都借助于各种各样的治理机制和法律形式来 实现各种各样的功能；而在各国之间，这些机构的法律地位、控制制度、权力、规 模、功能、内部治理和管理文化都存在很大的差异。公法行政实体可以被看作是 “独立（devolved ）”的服务提供者。它们与政府部门的主要区别是有独立的法人 地位和不同的治理结构。 非营利机构。在公共部门和私人营利部门之间，还存在一个“第三部门”：非 营利机构。非营利机构是一种禁止将其净盈余分配给享有控制权的个人的组织 （Hansmann ，1980），这个特征也被称为“不分配约束”。非营利机构作为一种 制度安排，其价值在于信任和动机。通过弱化利润动机并将之制度化，非营利机构 有助于建立起消费者和捐助者对服务提供者的信任。这种信任有利于降低交易成 本，并且可以使某些本来不可能在市场上进行的交易得以进行。在付费方面，当非 营利机构用捐赠为服务付费时，它代表着在政府和营利部门之外的一种新的付费机 制选择。在利用非营利部门提供各种服务方面，经合组织成员国之间存在着很大差 异。 国际范围内的公共服务改革 经合组织国家。近几十年来，不少经合组织国家中的公共部门都经历了组织和 管理上的重大改革，特别是新西兰、英国、荷兰和瑞典。在把市场机制引入公共服 务领域方面，新西兰模式最为典型，该模式的要点包括服务的购买者与提供者分 离，建立公共服务委员会管理绩效合同，以及对预算管理和会计制度进行重要改革 以便真实地反映政策成本。 转轨国家。20 世纪 90 年代，