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试论乡镇政府机构的改革问题 　　【摘要】 　　乡镇政府存在机构庞大、人员众多、职能滞后等弊病，其原因包括政府既得利益者的障碍，人员分流困难和保障机制不健全等。本文提出了乡镇政府机构改革要改变观念、理清关系、合并机构和健全法制保障等对策建议。 　　【关键词】 　　乡镇政府 机构改革 　　改革开放以后，我国乡镇政府机构改革取得丰硕成果，现行乡镇行政体制机构在一定段时期内在为辖区居民提供公共产品和服务、推动农村经济的发展和社会的进步等方面发挥了非常重要的作用。但仍存在着很多亟待解决的问题，乡镇政府职能和机构设置与当前农村发展的政治、经济形势不相适应的矛盾日益突出，这些问题关系到整个行政管理体制改革的成败。 　　1.我国乡镇政府机构改革困境 　　1.1乡镇机构庞大，人员众多，分流困难 　　人员分流是乡镇机构改革的最大难题。乡镇政府处在行政层级的底层，管辖区域狭小，没有下一层级政府为其提供分流资源。并且，经济发展越是差的乡镇，吃财政饭的机会显得越是珍贵稀缺，于是有越来越多的人设法让自己挤进这个圈子中去。而乡镇机构由于不断膨胀，财政压力越来越大，同时管理能力越来越低，只有走向杀鸡卵之路。 　　1.2乡镇基层党政分设、协调难度增大 　　实际工作中，乡镇党政职能很难分开，乡镇党的路线、方针、政策的贯彻执行都与乡镇的具体实际情况密切联系，不能离开这些实际情况空谈，不能脱离具体工作决策，因此乡镇党委和政府职能都同样具有执行性、具体性。乡镇党委书记一正两副，镇长一正三副，专职人大主席、人武部长、组、纪、宣委员为副乡级，因此乡镇正常设置的副乡级以上岗位达11个，要统一指挥，协调工作量大。 　　1.3政府职能转变滞后 　　政府职能转变滞后是指乡镇政府职能转变滞后于农村改革发展的客观需要，表现为乡镇政府的管理和政治职能失调，某些基层领导干部在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政府政治职能这两者之间的关系；一些地区的乡镇政府没有根据我国经济社会发展的需要来转变职能。事实上，乡镇政府依然把经济职能作为其主要职能，导致了乡镇政府公共服务能力不足，而公共服务职能恰恰又是乡镇政府最应充分履行和改善的地方。 　　1.4乡镇政府职能条块分割 　　乡镇政府拥有较大的管理权，调动了乡镇政府发展本地经济的积极性。但下放给乡镇的权力又受到条块分割的严重制约，县市及上级各部门不仅常常以加强管理的名义在乡镇和农村基层设立自己的派出机构，争着挤着向基层“插一脚”，造成机构和人员不断增多，也借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作，迫使乡镇政府不断增加部门和人员。 　　2.乡镇政府机构改革困境的原因分析 　　2.1既得利益者的障碍 　　政府无论从整体还是从各个层级、部门乃至人员来看，都带着既得利益者的特征面对改革的，他们更多地考虑自己的利益需要，缺乏政府整体目标和利益意识，不同程度存在着争权争利甚至“反职能”行为。虽然大家都认为政府机构改革是非常必要的，但会本能地抵抗。在利益重组的过程中，利益既得者总是想方设法保住自己的既得利益不受损害，使他们极易对改革缺乏动力，甚至转化为改革的阻力。 　　2.2传统行政文化观念影响 　　传统行政文化中“官本位”、“特权”、“等级”等观念对乡镇人员分流产生消极影响。很多人员面临分流时，对现有工作恋恋不舍；中老年普遍存在“退休尚早，不愿分流；一部分人员担心自己分流后难以找到如意的工作而反感分流；一些人员怀疑分流过程中存在不公平、不公正或不公开的现象而对分流结果抵制。 　　2.3中央决策层影响力的递减 　　1998年国务院机构改革取得重要突破的一个很大原因是中央政府最高领导层“一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已”的大无畏革命精神，但随着改革从中央到省、市、县、乡逐次展开，中央最高层决策者的推动力会逐渐减弱，甚至消失，多年来一直存在的“上有政策、下有对策”顽症，将这种现象体现得淋漓尽致。 　　2.4社会保障制度的滞后 　　社会保障制度改革比较滞后，在乡镇一级则尤为突出。一是机关、事业单位和企业以及城市和农村所实行的医疗、生活补助等福利保障制度不同；二是目前的保障主体主要由单位来承担，离开单位，就意味着失去医疗、保险等保障，特别是在欠发达地区的乡镇，离开了政府机构，最基本的生活保障也随之失去。大大增加了分流工作的难度和机构改革的阻力。 　　3.乡镇政府机构改革走出困境的对策 　　3.1更新观念，形成改革的精神动力 　　乡镇作为基层政府，机构改革势在必行。乡镇党委和政府要通过多种方式的宣传教育，使乡镇机关工作人员认清机构改革的形势，充分理解和支持机构改革，帮助他们树立公共利益的价值观，正确对待部门和个人利益，从全局利益来看待机构改革，树立公共利益的价值观，将机构改革视为公共利益实现的举