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统筹城乡医疗保障制度的新思考-农学论文 统筹城乡医疗保障制度的新思考 王春光 （北京农学院文法学院，北京102206） 摘要：统筹城乡社会保障是中国城乡一体化发展进程中的重要内容，对于消除城乡差别、推进社会公平具有十分重要的意义。近年来，中国的农村社会保障制度建设进展迅速，特别是在医疗保障领域，农村新型合作医疗制度已经全面建立并覆盖到广大农村地区，不仅有效地帮助农民防病治病，而且有助于广大农民避免“因病致贫”。尽管如此，与城市较为发达的医疗保险制度相比，农村新型合作医疗制度仍比较落后，亟须进一步提高和改进。笔者在充分肯定中国农村新型合作医疗制度积极作用的基础上，指出城乡二元医疗保障制度的弊端，并进一步分析了统筹城乡医疗保障已经具备的有利条件，以及未来统筹城乡医疗保障应当重点解决的问题和采取的对策。 关键词 ：社会保障；医疗保障；城乡统筹；农村新型合作医疗；社会公平；对策 中图分类号：D632.1 文献标志码：A 论文编号：cas 0 引言 进入21 世纪以来，中国农村社会保障制度获得了前所未有的发展，特别是在广大农村地区医疗卫生方面，社会保障建设的成就尤其显著，具体体现在5 个方面[1]：第一，制度建设取得突破性进展，新型农村合作医疗制度及农村医疗救助制度得到全面实施，农村基本医疗卫生制度已经初步建立。第二，覆盖人群迅速扩大。截至2011 年，新型农村合作医疗参保人数已达8.32 亿，全国农民的参合率已达97.5%[1]，在广大农村地区已基本实现人人皆享有医疗保障。第三，保障水平得到较大幅度地提高。政府各级财政部门对新型农村合作医疗的补助标准，已从过去的每人每年40 元提高到2012 年的240 元以上，新型农村合作医疗的最高支付限额也已达到中国农民年人均纯收入的6倍以上[1]。第四，农村医疗保障资金的规模不断增长，各级政府对农村医疗保障的支持力度正在稳步持续加大。第五，农村医疗保障管理公共服务体系初步形成，服务网络已覆盖乡镇并向行政村延伸。 新型农村合作医疗制度的建立和普及，为广大农民防病治病、提高健康水平以及避免因病致贫和因病返贫起到了十分重要和积极的作用，也为中国新农村建设特别是农村经济的持续发展做出了积极贡献。但是，随着中国城乡一体化的快速发展，新型农村合作医疗制度与城市医疗保险制度之间的差距日趋显现，城乡二元医疗保障制度上的不统一、不协调、不衔接等问题日益凸显，严重影响到国家社会保障制度的公平性和管理效率，这对于中国进一步建立和推进覆盖全民、公平公正的社会保障制度形成严峻的挑战。 1 城乡二元医疗保障制度所显现出的弊端 1.1 制度有别，管理权限分割 长期以来，中国城乡二元化的经济结构导致了城乡在社会保障制度方面也呈现“双轨制”或者“多轨制”运行的情形。在医疗保障领域，城市有城市职工医疗保险和城镇居民医疗保险两部分，而农村则推行的是新型农村合作医疗。制度上的城乡有别，造成了管理部门分设及管理权限上的分割，城镇医疗保险属于人力资源和社会保障部门管理，而新型农村合作医疗则属于卫生部门管理，各部门经办机构办理各自的医疗保险业务，不仅不利于不同制度之间的协调和协作，而且妨碍了国家社会保障制度的统一。 1.2 管理上的重复低效与资源浪费 由于城乡医疗保障分属不同的机构管理，这种制度分设、管理分割必然造成城乡不同的经办机构在开发信息系统、维护系统日常运行以及管理和服务等诸多方面不可避免的重复劳动与资源浪费。城乡医疗保障建立和运行以来的实践证明，这种分割式管理不仅会大大增加管理成本，而且也极易造成管理效率的降低。同时，管理分割也容易导致管理部门在行使权限过程中产生矛盾和冲突，进而造成不同制度之间的衔接困难。特别是对于因打工而频繁转换于城乡之间的农民工来说，受交通不便、文化水平低等条件所限，这些多头管理、互相之间衔接困难的医疗保障对于他们就显得更加复杂和不便。 1.3 衔接困难而导致农民重复参保、政府重复补贴与应保未保 城乡两套甚至多套医疗保险经办管理服务体系的存在，不仅给许多人的参保选择带来了困惑，而且容易造成重复参保甚至参保空白，这方面最为典型的是农民工群体及其随行子女。在很多地方，许多农民工为了不被漏保，往往在参加城镇职工医疗保险的同时，还在家乡参保新型农村合作医疗，其随行子女（主要指在城镇入学的农村中小学生）也大都同时缴纳城镇居民医疗保险以及新型农村合作医疗，这种重复参保不仅给参保人带来了比较重的经济负担，而且也造成政府财政方面的重复补贴，极大地加重了政府的负担和管理成本。根据审计署的全国社会保障资金审计结果，部分险种间存在重