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金融机构处置基金制度的研究 　　摘 要：金融机构处置基金是为处置问题金融机构提供融资支持的公共实体。基金的设立是实现政府与金融机构之间法律责任平衡、金融机构权利与义务统一的必要选择，是完善金融安全网、弥补现行处置融资机制不足的要求。基金以安全、快速、公平、透明为基本原则，以向金融机构征收金融稳定贡献税为主要的融资方式。作为非救助基金，基金的管理和使用由处置当局负责。目前我国已建立了存款保险基金、投资者保护基金等制度，但其侧重点和功能与金融机构处置基金仍有所不同。构建金融机构处置基金是我国建立有效的金融机构处置机制、完善金融安全网的必要选择。 　　关键词：金融机构处置基金；处置成本；金融稳定贡献税；金融安全网 　　中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2016）01-0047-07 　　金融机构的风险处置是后金融危机时代金融改革的重点，是破解大而不倒难题的路径，是传统金融安全网的补充。为了实现金融机构的有效处置，国际金融标准制定组织和各国监管当局都认识到需要建立一项融资机制来满足维持金融机构关键功能、弥补公共财政在国有化措施中遭受的损失以及赔偿债权人额外损害所产生的资金需求。早在2009年，G20匹斯堡峰会上，就明确提出要建立相应机制确保不再让纳税人因金融机构的失败而遭受损失。FSB在2011年发布的《金融机构有效处置制度的关键属性》报告中也要求各辖区建立相应的处置融资制度，为处置中的机构提供资金支持。2014年7月15日，欧盟通过了一项单一处置机制法案（SRM Regulation），该法案决议在欧盟层面设立一项由银行和投资公司出资构成的总规模为550亿欧元的单一处置基金（Single Resolution Fund），以期为有效处置金融机构提供资金支持。在此之前，瑞典、德国、美国也相继在其国内金融改革法案中分别设立了“金融稳定基金”（Stability Fund）、“银行重整基金”（Restructuring Fund）和“有序清算基金”（Orderly Liquidation Funds）。设立金融机构处置基金是后金融危机时代金融改革的一项重要举措，通过金融业的出资来满足处置的资金需求不仅有助于实现系统重要性金融机构的有效处置，而且可以防止在处置问题金融机构时损耗公共资金，保护纳税人免遭损失，从而抑制系统重要性金融机构的道德风险，维护金融安全。本文拟从构建金融机构处置基金的角度，对基金设立的必要性、目标、基本原则以及基金的运行机制进行法律层面的探讨，并结合我国的实践对构建金融机构处置基金的路径提出了初步的政策建议。 　　一、金融机构处置基金的概念、特点和必要性 　　（一）金融机构处置基金的概念和特点 　　金融机构处置基金是为实现有效处置问题金融机构，促使处置当局有效行使处置权力、运用处置工具，由金融机构出资组成，为机构处置提供融资支持的公共实体。金融机构处置基金与有效的处置机制紧密相连，是金融稳定机制的组成部分，是传统金融安全网的有效补充。作为后金融危机时代金融改革的一项举措，金融机构处置基金具有以下特点： 　　1. 公共性。基金虽然主要由金融业的出资构成，但是作为处置制度的配套机制，与行业自治处置基金不同的是，基金的管理和使用权都归属于一个公共行政机构。基金的使用目的在于减少国家公共资源的损耗，通过实现单一金融机构的有序处置来维护整个金融体系的稳定。 　　2. 专项性。金融机构处置基金作为有效处置机制的组成部分，一方面只能用于处置中的问题金融机构，仅缺乏流动性但尚未进入处置程序的金融机构无权获得该项基金的融资支持。另一方面，基金不得服务于弥补国家财政赤字、偿还国家公共债务等一般财政目标，也不能用于诸如为金融机构提供流动性支持以救助缺乏清偿能力的金融机构等非处置用途。 　　3. 风险预防性。基金通过事前的成本分担安排引导金融机构进行正确的行为，矫正金融机构的过度冒险行为，降低危机发生的可能性，以此解决将来危机救助对公共财政的过度依赖问题。 　　（二）金融机构处置基金设立的必要性 　　金融危机中国家对问题金融机构实施救助产生了严重的弊端，国家救助制度暴露了其法律实施效果上的缺陷，也产生了对其合理性的质疑。首先，传统的危机救助机制加剧了政府与金融机构之间法律责任的失衡，助长了金融体系的不稳定因素。金融机构所有人、经营管理人以及债权人坐享经营成功时的收益，却让政府替他们承担经营失败的成本，改变这一不公平的格局已经成为抑制金融机构道德风险的当务之急。其次，传统的危机救助机制导致单一金融机构权利义务失衡，破坏了公平的竞争环境。大型金融机构在危机中更易于获得公共资源的救助，相比中小金融机构形成了额外的竞争优势，破坏了金融市场的公平竞争秩序。 　　从现实层面来看，一方面，传统的金