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集体建设用地入市交易管理体制的改革探索 　　摘要 集体建设用地流转具有促进中小城镇化和显化农户土地财产的作用。我国集体建设用地流转已经具备政策、现实和平台基础，实行集体建设用地交易省级统一管理具有显著的优势。因此我国新增建设用地应实行新地新制度，无论城乡其新增建设用地都统一归为建设用地范畴。建立和完善县级以上有形土地交易市场，将集体土地交易和城市土地交易市场合并，实行土地交易有形市场制度，将会推动我国土地市场进一步完善。 　　关键词 集体建设用地；建设用地交易；建设用地流转；交易管理体制 　　[中图分类号]F124.4 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）11-0039-05 　　一、引 言 　　当前各级政府利用土地规划修编，将农村集体土地通过城市边界不断外移拓展为城市用地，靠集体土地增值收益解决城市建设资金的实践表明，集体土地征收―国有建设用地出让―土地“涨价归公”这种以效率为主的土地资源管理制度，是政府主导的以大城市为核心、以增长为导向的城市化提供了源动力。上一轮城市化过程犹如一个庞大的筛子，把就业、健康、年轻、创造、活力和财富都留在了城市，而把失业、孤独、疾病、年老、犯罪都留在了农村[1]；农民再次为城市化和工业化贡献了土地收益[2]；“造城运动”摊大饼式的发展，造成城市低效率运营和对农村带动不够的伪城市化[3]；以土地为支撑的经济发展模式存在不协调、不健康、不可持续[4]等问题，这都表明构建城乡统一的土地资源管理制度是必然选择。而“城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人”[5]，以及一些大城市、特大和超大城市缺乏纵深支撑、城乡二元结构缺乏过渡区域表明，以人为核心的新型城镇化必须重视中小城市和小城镇的发展。构建能够促进中小城镇化的集体建设用地交易制度既是城乡统一的土地资源管理制度基础，更是城乡一体化实现的关键。 　　二、农村集体建设用地流转基础 　　（一）现实基础 　　无论是大城市路径，还是中小城镇路径的城镇化，提高城镇化率必然以产业化用地和公共用地等规模扩大为基础的。而解决当前城镇化面临的建设用地短缺困境的路径主要有三条：一是靠农用地转用满足，但在严格的耕地保护国策下，新增建设用地供给受到耕地保护的限制。二是盘活存量建设用地满足，但存量建设用地受建成区高地价和高拆迁成本影响供给不活跃。三是利用农村集体存量建设用地满足。集体建设用地是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。土地管理法规定乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体土地。按乡镇企业法规定乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。 　　截止2011年底，全国城市建成区总面积43 603 km2，而同期集体建设用地中的村庄居民点用地达170 000 km2[6]。从数量上看，存量集体建设用地是缓解城镇化建设用地需求困境的潜在路径。而且，单个农户家庭承包地随着劳动力向城市转移出现的“制度性”相对剩余[7]、农村住房空置、土地撂荒和农户家庭非农收益占比上升均为集体建设用地流转提供了的现实基础。集体建设用地入市能降低工业化成本[8]、降低城市化成本、集约和节约土地资源等为集体建设用地流转提供了潜在的动力。 　　近年来，我国农村集体建设用地流转的规模不断扩大，以出让、出租、入股等形式进行土地流转的现象已经普遍存在，尤其在长三角、珠三角、京津冀等经济发达地区，流转更为频繁，集体建设用地流转已达相当的规模[9]。但当前农村集体建设用地与城市建设用地流转面临四大难题：一是所有权的界限，按照现有法规“集体变国有”必须经过征收或挂钩程序；二是集体建设用地空间不集中与需求不匹配；三是土地使用权分散，乡镇企业用地和宅基地的入市问题仍然面临政策难题；四是同地、同市、同价缺乏市场体系支撑。 　　（二）政策基础 　　随着资本、劳动力和城市土地要素市场逐渐成熟，推进我国农村集体建设用地市场化政策逐步出台。1988年土地管理法规定：“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。”1992 年《国务院关于发展房地产若干问题的通知》（国发[1992]61号）规定：“集体所有土地，必须先征为国有后才能出让。” 1998年修订的土地管理法规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”2004 年国务院28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“积极探索引导集体非农建设用地进入市场的途径和办法。” 2008年十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统