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走向治理民主：为何以及如何——近年来西方民主的发展逻辑-行政管理 走向治理民主：为何以及如何——近年来西方民主的发展逻辑 吴兴智 （中共浙江省委党校，浙江杭州311121） 摘要：在过去的半个世纪，西方民主政治遭遇严重的合法性危机和治理危机。行政民主试图通过政府管理的民主化来对西方民主危机进行回应和拯救，但其视域仍然没有跳出传统政府治理的思维范畴，治理民主则进一步超越了将民主限定于政治与行政论域的民主理念，从民主实现的路径、方式、功能等方面全方位探寻当代社会民主治理的可能性。西方国家从行政民主到治理民主的实践探索为我国民主政治发展提供了有意义的启示。 关键词 ：行政民主；治理民主；民主政治 中图分类号：文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０14）０5－0072－08 收稿日期：2013.12.12 作者简介：吴兴智（1976一），男，四川南充人，中共浙江省委党校公共管理教研部副教授，博士。 一、民主的古典本质与近代民主发展 在词源上，民主一词由希腊语demos（人民）和kratia（统治或权威）派生出来，其最直接的意义为“由人民进行统治”，这似乎是再明显不过了。就“人民”和“统治”两个术语来说，却有着各种显然不同的解释方式和现实涵义。在有关民主的诸多争论中，核心问题主要涉及三个方面。 第一，民主的主体性要素，即由谁统治的问题。这涉及民主的“人民”所指陈的对象范围、性质等，也与对公民人性和公民身份的不同认识有关。比如，民主主义者确信民众本身具备或者通过教育可以具备自我统治的能力，反对派则认为民众的浅俗和愚昧决定了他们不能英明地统治，他们必须受到人类优秀分子（贵族制）或抽象原则（如理性及法律等）或公理的约束[1]（p.203）。 第二，人民如何统治的问题，即民主的功能要素。对于人们统治的方式来说，是人民直接行使统治权力还是由代议机构行使为核心所在。而在什么限度和范围内统治，涉及政府的权力是有限的还是无限的（极权统治）以及对政府职能与公民参与的不同价值阐释。 第三，不同形态的民主应当在何种条件下统治？即民主的社会条件包括哪些，这又涉及一系列具体问题，诸如在巨型复杂的社会中公民统治技术上如何可行？在什么条件下民主政体有权强制自己的某些人民或那些合法统治领域之外的人？等等。 从上述三个层面审视以城邦民主为代表的古典民主理论与实践，可以看出其显著特性：公民直接参与城邦公共事务，是“由人民进行统治”的最直接实践方式；参与者具有同质性，对参与者的条件限定也是非常严格的；以特定的社会条件为基础，如雅典国家的产生非常纯粹，没有受到任何外来的和内部的暴力干涉，其本身工商业以及小农经济的发展也为民主制的产生奠定了坚实的经济基础。 然而，近代民主政治的发展已发生深刻变革，其最重要的主体性嬗变表现在看似矛盾却又内在统一的两个重要方面：一方面，就广义而言，民主的主体性范围前所未有地拓展至所有成年公民；另一方面，在当代代议制民主政治体系中，民主的权力所有者与执掌者之间发生深刻的分化，就狭义而言，民主的主体性范围实质上又已经极大地缩小。 伴随着民主的主体性嬗变的同时，近代民主政治的关注重心也发生了深刻的变革。在由公民直接统治的古典民主实践中，民主政治的核心议题在于公民以何种方式集合起来解决各种公共事务，因而在“公民”与“公共事务”之间呈现出直接的“无中介”联系。代议制民主产生的一个结果就是，在“公民”与“公共事务”之间出现了占据绝对主导权的统治精英阶层，他们拥有强大的国家权力去做出各种决策并执行各种公共政策。“公民”除数量上拥有绝对“优势”外，实际上不可避免地成为权力的“弱势”一方。在此现实之下，民主已经演变为两个密切相关的问题：谁应该是拥有权力的公共事务治理者？如何制约这些拥有权力的公共事务治理者以保护处于“弱势”的多数？前一问题的回答是代表选举，后一问题则是分权制衡。 因此，近代民主政治的起点是对政府行使人民主权的权力来源正当性的追问，民主成为制约政府权力的一种工具性手段。就民主“由人民进行统治”的本质意义来说，以代议制为核心的当代政治民主大大拓展了“人民”的主体性范围，但对于人民如何“统治”的治理方式问题则退而求其次，由直接民主变为间接民主。这是当代代议民主得以迅速发展和普遍实践的重要动因，但也是其所遭遇的当下危机之原因所在。20世纪60年代以来，以代议制为核心的政治民主发展所面临的问题包括：在民主的主体性方面，对公民参与公共政治生活的限制导致了公民逐渐对政府过程失去影响力；在民主的实践过程中，忽略了公民个人参与能力的培育，导致公民的政治疏离和政治冷漠；在公民的参与权利方面，忽略了现实生活中存在的诸多不平等现象对公民参与所带来的巨大影响作用[2]。代议民主在社会治理中遭遇的种种