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高成本时代我国城市可持续发展的策略的研究 　　〔摘要〕城镇化本质上是资源要素向城镇聚集的过程。传统的城镇化是在制度安排并不充分的背景下快速推进的，对土地和劳动力等资源价格的人为压制，损害了农民融入城镇的经济基础，而压低成本资源要素助长了城市的粗放发展和资源的过度透支；地方政府对资源的错配加剧了土地城镇化与人口城镇化的背离，这是影响我国城镇化质量的重要原因。随着城镇化高成本时代的快速降临，政府开支的刚性增长和土地收益的日益递减凸显地方“财困”，成为制约城市可持续发展的最大瓶颈。因此，如何应对高成本的挑战是当前我国新型城镇化亟待解决的重要课题。 　　〔关键词〕城镇化成本；土地财政；制度变迁；政府转型 　　〔中图分类号〕F299.21〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）01-0105-06 　　一、问题的提出 　　低成本、高速度是我国传统城镇化的鲜明特征。我国城镇化速度之快堪称全球之最，1978年城镇化率仅为18%左右，2011年就已超过50%，平均每年递增一个百分点以上，换言之，我们只用了30年左右的时间就走完了西方国家花了上百年才完成的路程。而高速度的动力主要来自于资源消耗的低成本，如政府以极低的代价从农民手中强制征地，转手以市场竞拍方式获取巨额差价；企业以极低的工资获取廉价劳动力，大大提升了“中国制造”在国际市场上的价格竞争优势。除开资源要素的低廉价格外，城镇化的低成本也与某些公共领域的投入不足有很大关系，如市政基础设施因欠账太多而难堪重任，又如农民工的劳动成本仅按“剩余劳动力”定价，为财政“节省”了住房、社会保障等工资外的巨额开支。由此可见，我国城镇化的突飞猛进一方面得益于土地红利和人口红利的集中释放，另一方面也与公共服务不到位减轻财政负担有关。 　　低成本大大激发了地方政府固定资产投资和城市新区开发的热情。对12个省会城市的调查显示，平均一个城市要建4.6个新城新区；而在144个地级城市中，平均每个规划建设约1.5个新城新区。〔1〕政府性投资对GDP增长和城市规模扩张具有立竿见影之效，然而盲目兴建开发区和商务区加剧了耕地滥占滥用现象，致使城市人口密度随着城市规模的快速扩张不升反降，土地投机恶炒现象愈演愈烈。资源要素的过度透支，加快了我国土地红利和人口红利的枯竭：如一些沿海城市的地方政府正面临无地可卖的窘境，又如从长三角和珠三角地区向全国蔓延的“民工荒”折射出农民工在城市生存环境的恶化，收入的不平等和社保体制不完善使其难以在城市立足。 　　显而易见，低成本城镇化并不具备可持续性，反而掩盖了低效率的资源消耗的弊端，压抑了城市集约发展的内生动能。此外城市基础设施和公共产品供给的长期欠账势必积淀和激化社会矛盾，损害城市健康发展的根基。随着资源稀缺硬约束和财政支出刚性增长的双重压力不断增大，城镇化的高成本时代渐行渐近，“财困”与“钱紧”的常态化使地方政府面临严峻挑战。因此，在高成本背景下如何实现城镇可持续发展成为城镇化进程中迫切需要研究的课题。 　　二、低成本城镇化：制度缺陷与隐性成本 （一）低成本城镇化的制度环境 　　制度是事关权力运作的程序、规则和框架，制度安排的缺陷必然导致行政权力的错位和异化，使政府职能发生扭曲和变异。中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文认为，我们在推进城镇化的过程当中，利用了体制中的某些缺陷，所以形成了一种低成本推进城镇化的这样一种格局，正是这一种低成本才使得速度大大加快。〔2〕换言之，制度缺陷助长了地方政府 “取”多于“予”甚至只“取”不“予”的行为，使城市提前享受到了土地红利与人口红利的好处，而在城镇化的成本支付方面却严重滞后。 　　1.土地制度的垄断性加速土地红利的透支。一是土地批租制“寅吃卯粮”。即本届政府一次性收取未来几十年的土地出让金，其本质是透支未来的土地红利。土地出让制度的缺陷纵容了现任政府疯狂卖地的行为，如大连2010年的“卖地钱”达到1157.75亿元，相当于其财政收入的231.2%。〔3〕而北京市2013年仅前8个月的土地出让收入高达1036.9亿元。〔4〕如今“上届政府卖下届政府的地”的现象愈演愈烈，地方政府将大量的农业用地“划”为建设用地，以此生财，一些地方按照其开发规模计算，地都卖到20年后了，〔5〕这无异于“走别人的路，让别人无路可走”。现任政府将后几任政府的资源提前变现花光了，导致继任者无地可用，无钱可花，这也注定了土地批租制的难以为继。二是征地制度牺牲农民利益。地方政府一身二任，既是土地管理者，又是土地经营者，对土地具有高度垄断权，现行体制允许政府出面强制性地获得土地，并刻意压低补偿标准，土地进出差价极为悬殊。这种计划征收与市场拍卖的双轨制为地方政府创造了巨额收益，却将农民排斥在土地增值收益分配体系之外，剥夺了其市民化不