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从政府主导到多元治理贵州旅游业开发剖析 　　【摘要】:文章运用治理理论分析了有效而可持续开发贵州省旅游业要从传统的政府主导型开发模式转变到通过三大行为主体即政府组织、市场（企业）和公民（行业协会、志愿协会、消费者等）相互间的参与、谈判和协商的多元治理模式。并在多元治理的基础上进一步简要探讨了旅游业开发的区域化治理。 　　【关键词】：政府主导; 治理; 区域化治理 　　中图分类号：F59 文献标识码：A 文章编号：1002-6908(2008)0910118-02 　　 　　一、前言 　　 　　“西部大开发，旅游大发展”。旅游业作为对经济社会发展和对外开放具有先导作用和强关联带动作用的产业，其对经济发展的高贡献和与日俱增的旅游市场前景，将在西部大开发中发挥特殊作用，给西部整体开发注入活力。贵州省旅游业自西部大开发以来以高于全国平均增长速度持续高速发展。 　　然而，在贵州旅游业开发过程中，长期以来，贵州省都是实施政府主导型发展战略，尽管在政府主导的旅游开发过程中，取得了一定的成绩，但从长远来看，政府主导型发展战略所造成的后果是不可想象的，这种旅游业的开发的单一模式导致旅游开发缺乏宏观规划，重复建设严重，有的市县甚至急功近利，违背可持续发展原则，在资源开发、设施建设、产品经营等方面我行我素、各自为政、对资源造成不可挽回的损失。另外，旅游市场秩序混乱，旅游者权益受损，旅游产业结构失衡，过度竞争导致整体经济效益下滑，盲目上部门工程或首长项目，加剧了贵州省旅游产业和某些旅游行业的过度竞争，使贵州省旅游业资源的开发的总体水平相当低，到2006年，无论按海外游客接待规模，还是旅游创汇来说，除少数著名景点如黄果树旅游景区、遵义会议会址、织金洞风景区以外，大多数的旅游接待人数不到万人。因此，根据一些发达国家以及我国东部一些省区的在对旅游业开发的经验，贵州省对旅游业的开发应从传统的政府主导型开发模式转变到通过三大行为主体即政府组织、市场（企业）和公民（行业协会、志愿协会、消费者等）相互间参与、谈判和协商的多元治理模式。 　　由此，文章将运而用治理理论对贵州省的旅游业开发方式作一个探讨和分析，以求有效合理的对贵州的旅游业进行开发，让贵州的旅游资源得到有效的保护和可持续利用。 　　 　　二、有效而可持续开发贵州旅游业 　　 　　(一) 贵州省旅游业开发的政府主导型模式 　　 贵州省的旅游开发总体上为政府主导，各地（州）县又有不同。自1996年开始，贵州省政府在国民经济“九五”规划中明确了旅游业作为全省大力发展的支柱产业来培育的目标。并从1999年开始陆续颁布了《贵州省旅游业管理条例》，启动了《贵州旅游总体规划》，制定了《贵州省旅游发展“十五”规划》，通过一系列政策的出台进一步明确了旅游业的支柱产业地位。在2002年省政府专门设立了旅游发展专项资金，此项措施从财权上进一步凸显了贵州省旅游开发的政府主导地位。此外，在行政管理体制在，有专门成立管委会直接负责旅游景区的一切事务的独立机构，如黄果树管理委员会（处级单位）；有由市委、市政府组建的统一领导全市旅游发展的管理机构，如赤水市旅游管理委员会；有由直接在风景区设立的只负责旅游事务的管理处，如格凸河风景名胜区管理处等。2003年，省一级还专成立了由副省长任主任的贵州省旅游产业发展振兴委员会，委员会由省委、省政府副秘书长和相关的12个厅局及部门的领导同志组成，设在省旅游局的委员会办公室。 　　旅游产业发展振兴委员会的成立使贵州省政府主导进入了一个新的阶段，使旅游开发权力进一步集中，使政府主导模式在全省范围内自下而上地全面形成。 　　同时，各地（州）县均在不同程度上对旅游业进行了政策、财政、信贷和资金的支持。政府主导型发展战略在一定程度上推动了贵州旅游业的发展，不少旅游城市的旅游业对所在城市的GTP的贡献度非常高,如安顺、息烽的旅游业总产出相当于GTP的15%以上。 　　旅游业的政府主导型发展战略是在以市场为基础配置资源的前提下，充分而合理地发挥政府的宏观调控能力，积极引导、规范各旅游市场主体的行为，以实现旅游业的配置达到或接近最优状态。在贵州省旅游业开发的发展过程中，政府的作用大致体现在以下三个方面： 　　1. 在旅游业发展初期，政府利用行政体制动员所掌握的经济资源，使贵州的旅游业发展迅速，形成了一定的产业规模和供给能力。 　　2. 在我国旅游业逐步兴起后, 贵州省政府介入旅游业的管制，相继颁布出台了一系列法规和条例，如旅行社管理条例、旅行社质量保证金制度、饭店星级评定制度、旅游从业人员培训上岗和资格考试制度等，对贵州旅游业的健康运行起到了很好的作用，一些地方政府也在各自的立法权限内出台了许多地方性旅游法规。 　　3. 协调社会各方面力量，进行旅游业的整体形象宣传，改善