公民行政立法动议权之正当化功能剖析.docVIP

公民行政立法动议权之正当化功能剖析 　　【摘要】公民行政立法动议是行政立法公众参与的第一步，也是至关重要的一步，是行政立法政治正当化的关键所在。公民行政立法动议权，是民主行政和法治行政的必然要求，其主要功能，一言以蔽之，就是对行政立法的正当化，具体而言，主要有政治正当化功能、社会正当化功能和经济正当化功能。 　　【关键词】行政立法动议权 政治正当化 社会正当化 经济正当化 　　法学语境下的正当性，可视作一种批判性的分析工具，来对公共权力进行拷问，对一项制度进行反思，主要研究的是实定法的正当性，兼具形式和实质两个维度，形式正当性指的是法律的效力位阶问题，即下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法，实质正当性是指法律必须符合一定时空下社会中占主导地位的政治理想和价值规范，从而达到被社会公众所接受的目的。 　　在传统的理论中，立法都是议会的专利，行政机关立法明显属于越俎代庖之举，贻害无穷。但是随着行政的疆域不断扩大，国家从“守夜人式国家”转向“行政国家”，行政立法也应运而生，而且愈来愈成为法律体系中的重要组成部分。现实中的广泛存在并不能为行政立法提供正当性基础，诸多学者从必要性的角度来为行政立法的正当性进行辩护，但显而易见的是，必要性并不能为其正当性提供一个完美的解释。我们必须认识到，行政立法是一柄双刃剑，必须扬其善抑其恶，在充分肯定其在现代社会的作用的同时，通过一系列的机制来对行政立法进行正当化。“现在的问题不是需要授权立法与否，而是采取何种控制和保障手段，以使所授之权不被滥用。”①而公民行政立法动议机制正是行政立法正当化的手段之一，其主要功能，一言蔽之，就是行政立法的正当化，具体而言，有政治正当化、社会正当化和经济正当化三个方面。 　　政治正当化功能：公众参与 　　行政立法本身就备受争议，因其与传统的权力分立原则不同。按照传统的权力三分法，立法权本应该由议会行使，议员经过全体人民的合法委托代表全体人民行使立法权，也因此使得议会立法获得了无可争议的正当性。现代社会，受卢梭的社会契约论的影响，社会公众将自己的权利通过社会契约让渡给国家，国家的一切行为必须符合公意，否则就会被视为背信弃义，政权的正当性基础也就荡然无存。符合公意，或者说经过人民同意，是现代法律的政治合法性基础。而行政立法在政治合法性上显然难以让人信服，学者们一直寻找行政立法政治正当化的途经，目前来看，主要有两个，一个是立法机关的授权，另一个就是公众参与。前者，从社会契约论的角度来看，是一种二次授权，人民将手中的权利让渡给立法机关，而立法机关又将其授予行政机关，这时，代理人风险就会增高，换言之，立法机关授权在行政立法正当化中能够发挥一定作用，但作用有限。后者，作为一种直接民主的模式，能够有效地实现行政立法的正当化，化解行政立法的正当性难题，以至于有学者指出，公共参与是行政立法正当性的基础。公民行政立法动议是行政立法公众参与的第一步，也是至关重要的一步，公民的行政立法动议机制则是行政立法公众参与的重要制度保障，也是行政立法政治正当化的关键所在。 　　社会正当化功能：利益平衡 　　随着我国改革开放的不断深入，社会开始出现分化，社会阶层开始复杂化。社会资源是有限的，各个阶层有不同的利益诉求，利益冲突也就在所难免。而在这种利益冲突之中，不同的阶层对公共政策的影响力和话语权大相径庭，造成了一系列的社会不公平现象，正如孙立平所说：“中国改革开放至今，可以将20世纪80年代末到90年代初作为一个分界，所划分的两个阶段在改革的逻辑上发生了明显的变化，概括地说，就是自20世纪90年代以来逐步定型下来的社会结构，已经在强有力地影响着改革的方向和实际的进程。”② 　　利益平衡是法律的基本价值，行政立法由于数量最多、与公民生活密切程度最强，在社会利益平衡中扮演了重要角色。赋予公民行政立法动议权，建立公民行政立法动议机制，能够有效地起到利益平衡之功效，主要体现在以下两个方面：第一，平衡社会公众弱势社会阶层与强势社会阶层之间的利益。由于信息获取、文化水平、经济条件等因素，相对于强势社会阶层，弱势社会阶层往往对以行政立法为主要形式的公共政策的话语权和影响力都甚微，且在制度层面，我国缺乏一个完善健全的利益诉求机制，这是导致我国上访率居高不下，群体性事件层出不穷的一个重要原因。而公民行政立法动议机制，在某种程度上担当了一种利益诉求机制的功能，能够有效地保障弱势阶层的参政权，让行政机关能够及时了解各个社会阶层的利益诉求。第二，平衡行政机关与社会公众之间的利益，通过控制行政权力，防止行政机关为了自身的利益侵犯公民的合法权益。我国关于行政法理论模式的学说“控权—平衡论”认为，“控权是实现平衡的手段，控权是平衡指导下的控权；平衡是控权的目标，平衡只有通过控权才能实现。”③行政权力作为一