农地制度运行现况及其完善的经济学分析.doc

农地制度运行现况及其完善的经济学分析 目前，由于我国土地权能分散、主体多元，导致 农民土地流转受阻、农地征用利益流失，限制了土地财产 价值的充分实现。合理界定国家、集体、农户之间的权利 义务关系，解除土地权利之间的不当约束，促进土地使用 的灵活性，公正性是完善农村土地制度的必然选择。 关键词农地制度权利配置改革建议 一、农村土地集体所有权制度运行中的问题 我国农村土地实行劳动群众集体所有制。集体所有的 土地由乡（镇）村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。 国家为公共利益的需要可以依法实行征收，本集体成员可 以依法承包经营三十年，并可以依法流转土地。［1 ］我国农 村土地集体所有的特征是：①集体土地所有权受制于国家 所有权并制约农民土地承包权；②农民作为集体组织的成 员可以平等地拥有对集体土地的使用权，使用权与成员权 利具有同一性；③集体所有是“共同共有”，除承包使用权 按份分割之外，其他土地权利没有明确界定属于个体的权 益，存在模糊性；④乡（镇）村干部代理集体掌握土地的发 包和处理集体土地被征用事宜，存在代理的风险性。 土地集体所有的这些特性使集体所有权的有效实现受 到约束：第一，国家全民所有权制约集体土地所有权，限 制农村土地进入一级市场，集体并不能凭借土地所有权获 得相应的市场地位。第二，集体土地所有权制约农民土地 承包权。“共同共有”的权利配制模糊、管理制度滞后，使 农民不愿以个体的代价为集体权益的监督付出成本，集体 所有权主体名存虚置，削弱了对代理人的约束。加上集体 主义意识作用，导致集体所有权的权利膨胀。一些代理人 在土地发包、土地被征用转让过程中，往往假借集体损害 农民利益。第三，在土地集体所有制度框架下，农民身处 集体之中拥有土地承包权，如要退出，又不能转移承包权， 则“人走权失”，集体成员权利不能得到有效保障。［2］ 二、农民土地承包权制度运行中的问题 农村土地以承包的形式划归农民使用。土地承包经营 权的特点是：①由国家土地所有权间接派生和农民集体土 地所有权直接派生，最终处分权属于国家；②具有不完全 的占有、使用、收益和处分权能；③需要依照承包经营合 同的规定履行义务；［3 ］④主体多元、权利分散，所有权、 承包权和经营权三权可以分属集体、承包者、经营者；⑤ 兼备债权与物权性质，权利性质模糊。 土地承包经营权的不完整性与模糊性，制约了土地财 产价值的充分实现，增加了主体关系的摩擦。第一，农村 土地的处置涉及国家、集体、个体承包户、承包权流转对 象等多方利益，在多方利益的搏弈中，各种关系互相制约 尤其是国家、集体、个体之间的权力不平等导致国家、集 体对农民个体利益的侵害。第二，土地承包权使用范围仅 限于从事农业生产。如果转为收益较高的非农用地则要经 由政府审批转为国家所有土地后，再由国家出让，农民土 地发展权受到制约。第三，除了 “四荒” 土地，其他承包 土地不得抵押，［4］使承包的耕地、自留地、自留山等土地 价值不能得到充分实现，农地的发展再次受到限制。第五 土地承包权在社区外流转要经社区2/3人员通过，限制了 土地的区域流转，制约了土地资源的市场配置。 三、土地征用制度运行中的问题 一方面，我国实施国家强制征用土地制度，但对于土 地征用用途、程序缺乏约束。而农民除了土地的农业性使 用权以外，没有参与土地征用的处分权，使国家征地更加 自由。另一方面，我国依旧保留城乡二元结构的土地制度， 形成农地转为非农用地之间的巨额差价。权力的强大纠结 利益的诱惑，导致公权大于私权，公权侵犯私权。在我 国，代理国家掌握土地权利的地方政府通过廉价的土地征 用与高额的土地转让获得了巨额收入，“以地聚财”、“吃 地皮”也成为政府的主要经济来源，相比之下，大批的农 民因失地陷入贫困。现行土地征用制度对农民明显的不公 严重危及了农民权益，专家测算，自改革以来通过从农民 那里低价征地后再高价出售，业已从农民那里拿走了 200 00个亿。[5] 四、完善农村土地制度的现实选择 （一）明确土地承包权的物权权利 农地分配中集体成员“共同共有”的模糊制度设计， 无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有权的 “排他性”极其弱小。明确集体土地制度框架下农民土地 的物权权利，使农户合理享有占有、使用、收益和处分四 权统一的承包经营权，可依法排除他人对其行使物权的干 涉，进而保护农民的土地财产不被侵害。实现物权权利， 其权利和相关责任要在法律法规中给予明确的说明，在权 利拥有者对他们的土地什么能做、什么不能做的问题上， 要有确定规范，要保证某一特定类型的权利在使用选择和 交易方面有适当的灵活性。实现土地物权应从有效限制集 体对农民承包土地的随意处分着手，可发展有效、准确、 可行的针对农民土地权利的登记体系。一套有效的登记体 系可降低土地转让的