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公共政策制定中听证制度初析 　　摘要:公共政策制定中的听证制度在我国的起步较晚，但对于促进公共政策过程中各方利益主体的平等参与，保证政府公开、公平、公正的行使公共权力，实现公共政策的科学化、民主化和法治化有着极为重要的作用。 　　关键词:公共政策制定；听证制度；研究 　　中图分类号：D922.1 　　 　　随着我国政治、经济体制改革的稳步推进，公共政策制定的民主化、科学化的呼声与日俱增，公众参与公共政策已成为我国人民当家作主的重要内容，公众参与公共政策的制定已成为现代民主政治最主要的特征之一。 　　 　　一、公共政策制定的理论研究 　　 　　人类社会在社会活动中为了有效的实现自己的活动目标，必须通过一定的活动规则和行为准则、明确的活动计划和具体的行动方案来组织公共生活，规范集体行动。政府制定公共政策正是人类社会活动的组织性、计划性、目标性的集中体现。 　　 　　（一）公共政策。在一个国家的社会政治活动过程中，始终贯穿着各种公共政策的制定、执行和评估。美籍加拿大学者戴维?伊斯顿在他的《政治系统》中对公共政策是这样界定的：“公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。”[1]他的界定突出了三个方面的思想：制定公共政策是为了对社会价值进行分配；分配的范围涉及全社会成员；分配的主体是政府这样的社会公共权威，其分配的影响力是权威性的。我们可以由此了解到公共政策是涉及大量人力和资源或关系到很多人的决定，是国家实现治理目标的重要工具；政策主体应该包括代表国家的政府、政党以及社会公共团体（公共利益协调组织）等社会公共权威。以此为基础，公共政策可以界定为：国家、政党或者某些公共团体等社会公共权威在社会政治生活中，为了实现社会公共目标、解决社会公共问题，对社会价值进行合理配置而制定的公共行动计划、方案和准则，它具体表现为一系列的法令、策略、条例、措施等。 　　（二）公共政策制定。从行政过程的角度看，公共政策有一个从产生到发展、再到结束的生命周期。这个生命周期要经过问题表达、方案拟定、方案分析、确定方案、执行政策、政策评估、反馈修改、政策终结等过程（见图1）。 　　公共政策制定是公共政策动态过程的首要环节。主要包括：问题表达与采纳、政策方案的拟定、政策方案的分析和确定方案等四个过程。问题表达与采纳作为公共政策制定的首要阶段，它是各社会群体通过正式或非正式的问题表达渠道和特定的利益采纳机制将自身对公共政策的要求和愿望输入到政策制定过程。政策方案的拟定和分析是在政策问题进入到政府 　　 　　议程后，公共政策制定者委托有关机构或自行制定关于某一政策或问题的所有方案，并拟定出各方案具体的损益值，以供公共政策决策备用。政策方案的确定是公共政策制定主体根据各方案的具体损益值及当前社会价值偏好等对政策方案进行选择，并通过政治过程使之合法化，进而形成调整社会利益分配的公共政策。政策方案确定的合法化是政策制定与执行符合民意，并能顺利执行的保障。一般来讲，一项政策可以通过加强公众参与、建立听证制度、建立行政程序制度、建立政务信息公开制度、建立协商谈判制度和建立民意调查制度等途径获得合法化地位。 　　 　　二、公共政策制定中的听证制度 　　 　　关于公共政策制定中的听证制度，目前在我国还没有一个统一的定义。学者们对相关听证制度的研究，与本文研究的听证类似的提法主要有行政决策听证和立法听证等等。比较而言，行政决策听证局限于行政机关的决定，而公共政策的范围较行政决策要广泛，包括了政府、政党以及公共团体制定的公共行动计划、方案和准则。立法听证的范围虽然不仅包括权力机关的立法活动，也包括政府制定行政法规和规章的行为。但是对政府制定其他规范文件的行为，以及其他公共权威制定相关策略、措施的行为，不能囊括进去。另外，对于公共政策而言，虽然从法治的角度而言，公共政策最好能以法律法规的形式表现，但是，作为一种社会管理的方式，政策并不完全等同于法律。尤其在中国这样一个政府主导型的社会中，政策更显重要。因而，将公共政策制定中的听证和立法听证等同，也不利于公共政策制定中听证制度的研究。 　　公共政策制定中的听证制度，更侧重于公共政策的制定过程中，为保证公共政策制定合法性采取的一种方法，或者说是一种途径，并不包括在公共政策执行、公共政策反馈等过程中所采取的行政处罚听证等方法或途径（如图2所示）。因此公共政策制定中的听证可界定为：政府、政党及公共组织在制定直接涉及公众或公民利益的公共政策时，为了合理、有效地制定和实施公共政策，应当听取利害关系人、社会各方及有关专家的意见以保证公共政策合法合理，实现良好治理的一种必要的规范性程序设计。这种听证的目的在于促进公共政策过程中各方利益主体的平等参与，确保政府充分考虑各方意见、顾及多方利益，同时还能集思广益，突破制定者