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城乡建设用地增减挂钩政策剖析 　　摘要：城乡建设用地增减挂钩是提高建设用地利用效率、解决城镇政府现实用地压力的有效手段。但该政策在执行中却产生了许多问题，如区域差距扩大、城镇用地粗放、农村传统生产生活方式难以维系、耕地质量下降、村民利益受损等。造成这种局面的原因在于增减挂钩工作中政府的完全主导和农民集体失语。应让政府保持中立，并在此基础上探索有利于“三农”发展的增减挂钩方式。 　　关键词：城乡建设用地；增减挂钩；农民利益 　　中图分类号：Ｆ３０１．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：0439－８114（２０11）21－4518-03 　　 　　Analysis of Urban Construction Land Increase or Decrease Hook Policy 　　 　　ＺＨＡＯ Ｊｉｎ－ｌｏｎｇ，ＨＵ Ｊｉａｎ，ＸＵ Ｙｕｅ－ｍｉｎｇ 　　（Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｓｃｈｏｏｌ， Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｈｅｂｅｉ， Ｂａｏｄｉｎｇ ０７１０００， Ｈｅｂｅｉ， Ｃｈｉｎａ） 　　 　　Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｕｒｂａｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｉｎｃｒｅａｓｅ ｏｒ ｄｅｃｒｅａｓｅ ｈｏｏｋｉｎｇ waｓ ａｎ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｗａｙ ｏｆ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ ｕｓｅ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ａｎｄ ｒｅｄｕｃｉｎｇ ｌａｎｄ ｕｓｅ ｐｒｅｓｓｕｒｅ ｏｆ ｔｈｅ ｕｒｂａｎ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ． Ｈｏｗｅｖｅｒ， ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｃａｍｅ ｏｕｔ ｉｎ ｔｈｅ ｃｏｕｒｓｅ ｏｆ ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｓｕｃｈ ａｓ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｇａｐ， ｕｒｂａｎ ｅｘｔｅｎｓｉｖｅ ｌａｎｄ ｕｓｅ， ｄｉｆｆｉｃｕｌｔ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｒｕｒａｌ ｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｌｉｆｅ ｓｔｙｌｅ， ｄｅｃｒｅａｓｅ ｏｆ ｆａｒｍｌａｎｄ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｖｉｌｌａｇｅｒｓ＇ ｂｅｎｅｆｉｔ． Ｔｈｅ ｒｅａｓｏｎ ｆｏｒ ｔｈｅｓｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ waｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｌｌｙ ｄｏｍｉｎａｔｅd ｔｈｅ ｐｏｌｉｃｙ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｃｏｕｒｓｅ ａｎｄ ｆａｒｍｅｒｓ ｈａd ｎｏ ｒｉｇｈｔ ｏｆ ｓｐｅａｋｉｎｇ． Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ， ｔｈｅ ｈｏｏｋ ｐｏｌｉｃｙ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｍａｄｅ ｏｎ ｔｈｅ ｂａｓｅ ｏｆ ｋｅｅｐｉｎｇ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｎｅｕｔｒａｌ． 　　Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｕｒｂａｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｌａｎｄ；ｉｎｃｒｅａｓｅ ｏｒ ｄｅｃｒｅａｓｅ ｈｏｏｋ； ｂｅｎｅｆｉｔ ｏｆ ｆａｒｍｅｒ 　　 　　城乡建设用地增减挂钩是实现建设用地有效配置的重要手段，也是消除城乡二元管理体制、实现城乡产权平等的措施之一。然而在增减挂钩过程中却出现了“强制拆迁”、农民“被上楼”等现象，引发了一些群体性事件，影响了社会的和谐与稳定。因而需要对现行增减挂钩政策进行反思。 　　１城乡建设用地增减挂钩的必要性 　　１．１土地利用效率的要求 　　在我国城市化进程中，出现了人口和土地的空间布局不协调问题，人口虽然大量向城市集中，但乡村的建设用地却有增无减。这使我国建设用地供给冷热不均，一方面是城市建设用地越来越紧张，另一方面农村建设用地尤其是居民点用地大量废弃和闲置。 　　中国许多地方存在空心村，尤其是偏远落后地区。根据中国科学院重大项目课题组对山东、河南等地１２０个典型村、４．５万块宗地的跟踪调查和测算，发现通过农村废弃土地整治可以使村庄有效土地面积增加４６％～５４％，可以净增耕地１３％～１５％。全国建设用地总量的５１％是农村居民点用地，这种用地结构与我国的人地资源比例状况完全相悖。 　　由于村民拘束过于分散，村庄中的低效用地难以就地用于工商业的发展。通过城乡建设用地增减挂钩，将村庄低效用地复垦为耕地，并将其所占用的建设用地指标置换到城镇，既可以解决城镇人口和产业发展所需要的空间问题，也有利于整合建设用地的布局，实现城镇、非农产业的集聚发展，使农村、农民和城市、市民都得到好处。因此，村庄的低效、无效用地急需再开发［１］。 　　１．２现实压力下的政府应对措施 　　中国的建设用地总量控制措施没有效率或效率较低，城镇低效粗放用地机制仍然存在，因而城镇建设用地的扩张不可避免。 　　实际上从总量来看，中国城镇并不缺少土地。在城市化进程中，我国土地城市化速度远快于人口城市化速度。据国土资源部咨询研究中心统计，目前我国城市人均建设用地已超过１３０.0 ｍ２