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城市土地管理体制变迁缺陷及完美_000002 　　〔摘要〕建国以来，我国的城市土地管理体制大致经历了城市土地国有化和国有土地有偿使用两个阶段。城市土地管理体制无论从制度层面还是在运行过程中都存在诸多弊端：中央与地方土地所有权关系不明晰，城市土地储备制度不够完善，土地隐形市场的普遍存在，试行土地年租制并不成功，税费名目繁多且征管不够规范。完善城市土地管理体制，应重新界定中央与地方政府的角色和权利范围，进一步完善城市土地储备制度，建立公开的土地交易市场制度，改革土地年租制，建立与城市土地使用权制度相适应的税收制度。 　　〔关键词〕城市土地管理体制，三权分离，土地储备制度，土地年租制 　　〔中图分类号〕F301.2〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2010）05-0096-04 　　 　　新中国成立之后，我国的土地制度发生了一系列根本性的变革，由原来的半封建半殖民地的私有制变为社会主义公有制，但是作为一种新型土地制度其运行机制有一个不断完善的过程。本文在回顾我国城市土地管理体制 ① 形成与变革的基础上，分析其存在的问题，并有针对性地提出了若干政策性建议，目的在于进一步完善我国城市土地制度，使其在我国经济社会发展过程中发挥积极作用。 　　一、城市土地管理体制变迁：两个阶段、三大转变 　　建国以来，我国的城市土地管理体制大致经历了两个阶段：城市土地国有化阶段和国有土地有偿使用阶段。如以改革开放为标志进行划分，第一个阶段属于计划经济时期，而第二个阶段则与社会主义市场经济体制的建立大致吻合。两个阶段的共同点是城市土地所有权归国家所有;区别在于土地是否有偿、有期限使用，土地使用权是否可以流转。 　　中华人民共和国成立以前，我国土地基本上实行的是私有制。新中国成立之后，中央人民政府着力推行城市土地国有化，经过一系列的变革最终形成了城市土地国家所有制。这种土地所有制的主要特征是：（1）否认土地的商品属性，土地完全退出流通领域；（2）城镇土地实行无偿、无流动、无限期使用；（3）农村土地转化为城镇土地采取征地形式；（4）按照行政组织和行政手段配置土地资源；（5）土地收益隐性化，土地收益流失严重。如果说，城市土地国有化对我国社会主义制度的确立与巩固起到了重大作用，那么，随着时代的发展，这种土地所有制的运行方式，逐渐成为经济发展和城市建设的体制性障碍或制约性因素。 　　党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的不断深化，城市土地管理体制的弊端日益暴露。城市土地无偿、无限期使用，使得国家所有权形同虚设，土地资源配置效率低下；征地过程中的低价补偿与暗箱操作严重损害了农民的利益；土地隐性市场的存在，造成了土地收益的大量流失；土地资源的行政配置，严重抑制了价值规律和市场机制的作用。城市土地管理体制在其运行中遇到了前所未有的挑战。于是人们便思考能不能在坚持城市土地国有的前提下，实行国有土地有偿、有期限使用。1987年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块国有土地的使用权，从实践中解决了我国土地使用中的难题。1990年，国务院发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、中止等问题作了明确规定。1998年，全国人大常委会通过了修订后的《中华人民共和国土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。至此，我国城市土地的管理运行体制发生了重大变化：（1）承认城市土地的商品属性，建立起以招拍挂为主要形式的土地转让制度；（2）实行有偿、可转让、有限期使用制度；（3）土地资源配置逐步由行政手段向市场手段过渡。 　　如果说城市土地由私有个体转变为国家所有，是一个历史性转折的话，那么城市土地由无偿占有到有偿使用，是又一次历史性转折。归国家所有的土地以有偿的形式出租或转让，是市场经济发展的客观要求，也是城市化建设的现实需要。 　　二、城市土地管理体制存在的缺陷 　　如前所述，我国城市土地管理体制变革的最大特点是三个转变：一是变国有土地的无偿使用为有偿使用；二是变国有土地的无限期使用为有限期使用；三是变僵化的国有土地使用权模式为灵活多样的使用权可流转模式。尽管如此，这种管理体制无论从制度层面还是在运行过程中都存在诸多弊端。 　　（一）中央与地方的权属关系不够明晰。土地管理法第2条规定，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。这里既没有明确规定地方政府对国有土地拥有所有权，也没有指出地方政府对国有土地不拥有所有权。近年来“土地财政”问题之所以日益突出，根本原因就在于中央与地方的权属关系不够明晰。面对土地出让带来的巨大收益，虽然土地管理法中对出让土地的权限作了明确规定，但是在实际操作