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浅述土地储备管理事业单位内部控制制度建设 　　【摘 要】自2012年11月财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，行政事业单位的内部控制建设开始起步。土地储备机构作为为政府管理土地一级市场的事业单位，亦需建立完善内部控制制度。本文拟结合其自身的特点，就其内部控制制度建设过程中存在的一些问题和不足略作探讨分析，提出相应的意见建议，推进其内部控制建设。为土地储备机构管好用好土地，促进可持续发展做好内部控制制度保障。 　　【关键词】土地储备；内部控制；制度建设 　　多年以来，行政事业单位并没有内部控制的概念，随着管理的规范，经济的发展，行政事业单位在运行过程中也暴露出预算编制不合理、国有资产管理不善、三重一大事项审批程序不规范等一些内控方面的问题。2012年11月，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，行政事业单位才开始内部控制制度建设工作。近五年来该项规范在各行政事业单位逐步推行实施，但在实施过程中，仍然存在诸如认识不到位、实施不全面、形式化、空洞化等问题。笔者拟对土地储备管理事业单位的内部控制制度建设进行研究分析，为做好土地储备机构内部控制提出想法建议。 　　一、土地储备机构的特点及内部控制存在的突出问题 　　我国的事业单位复杂多样，根据中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见，按现有事业单位所具有的社会功能，将其划分为行政类、公益类和经营类三个类别。公益类事业单位再划分为三个小类别，即公益一类、二类、三类。按照财综[2016]4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》文件精神，由于土地储备机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源，因此，按照事业单位分类改革的原则，各地土地储备机构一般划为公益一类事业单位。土地储备机构管理的资源是土地，为政府管好用好土地，保障土地一级市场的健康发展、为社会经济建设做好资源配置和服务是土地储备机构的主要职能职责。 　　土地储备制度始于20世纪90年代中期，各地真正运作不过十余年，期间相关的政策发生了多次变化。这对于土地储备机构的内部控制制度建设也是很大的挑战。目前土地储备机构的内部控制制度仍处于建立健全阶段，主要存在以下几方面的内控问题： 　　1.内控基础薄弱 　　与企业相比，行政事业单位的内部控制工作相对滞后，往往受重视程度都不高，相应的制度和工作流程制定后没有良好的贯彻实施，流于书面形式。单位层面内控不完善， 职能部门控制、岗位职责分工、职业道德培?等日常管理及内控文化建设匮乏，内部控制制度不够细化，可操作性不强。土地储备机构内部控制制度大多由财务牵头制定实施，实际工作中除财务对内控有所意识外，其他部门对内部控制的了解不够多，认为内控主要是资金的控制，因此相关的控制工作是财务部门的事。很多人员都只顾做好自己手头的事，缺乏内控全员联动意识和部门间协作，对土地储备过程中存在各种风险需要防范的认识严重不足，对于内控工作的重要性必要性没有概念。 　　2.储备土地业务层面内控不到位 　　业务层面内控主要包括预算业务控制、收入业务控制、政府采购业务控制、资产业务控制、建设项目控制、合同控制等，土地储备业务以上几方面均有涉及，而且较一般的事业单位复杂，也是其内部控制制度建设的重点及难点。过去，在土地市场高速发展时期，土地储备工作较为粗糙，预算的编制、土地出让收入的收缴、储备土地资产的有效管理、有关征地协议、出让合同等档案文件的管理等都有内控不到位的地方，存在很多风险点和漏洞。如土地收储项目未能全程管控，收储供应前后脱节，期间责任不明确，收储土地资产管理不善，未能有效保值增值；财务管理与业务管理脱节，业务科室各管一块，各部门人员只清楚自己经手的工作，财务部门在各业务部门及人员间要资料要数据，难以形成全面准确的项目核算资料，导致预算编制、财务核算困难；征地协议中条款不够清晰，导致后期扯皮；土地出让收入存在拖欠现象等。 　　3.内控外部环境存在体制机制不够顺畅的问题 　　实践中，各地的土地储备机构运作机制都有地方特色，各不相同。在一些下辖设区的城市，市区职权划分不清晰，土地收储业务运作不规范，出现土地收储机构业务弱化架空，各类土投、城投公司实际承担了土地储备职责。未能实现一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水的调控，多头收储，多头供地，土地市场混乱。某些土储项目多头管理，前后交叉，划分不清，导致资金重复支付、成本难于核算等内控风险。 　　二、影响因素分析 　　对于以上这些问题分析其根源，主要有以下几方面原因： 　　1.思想意识未跟上形势 　　内控作为这几年的行政事业单位的新事物，领导对内部控制工作重视程度不足，虽然制定了内控制度， 但未组织开展内控的专项学习贯彻。