低保制度下农村扶贫开发的功能定位及其发展机制探讨..docVIP

低保制度下农村扶贫幵发的功能定位及其发展机制探讨 中国农村在反贫困领域已经进入了 “两轮驱动” （低保和扶贫开发）的历史阶段，这在客观上要求必须对扶贫 开发的功能定位和发展机制进行重新认识和设计。本文在回 顾农村低保制度出台背景和实施过程并展望其发展趋势的 基础上，分析了低保制度对扶贫开发工作的潜在影响，对低 保制度背景下农村扶贫开发工作的功能定位进行了重新认 识和界定，并据此初步设计了 “发展型”的工作机制。 关键词：农村低保扶贫开发功能定位发展机制 XX年7月，在全国贫困人口大幅度减少的情况下，中国 政府决定在全国农村全面施行最低生活保障制度;XX年3月， 中央决定大幅度提高扶贫标准，新的标准将原来的绝对贫困 标准和低收入标准合二为一，并统一提高到家庭人均纯收入 1，196元。上述制度安排标志着我国农村贫困人口的温饱问 题已经基本解决，中国政府对抗贫困的斗争已经进入了“两 轮驱动”的历史阶段：低保制度维持生存、扶贫开发促进发 展，开发与救助相结合。 作为一项重大而且长期的制度安排，低保制度必然对中 国农村的扶贫开发工作产生巨大影响。在以往的扶贫工作中， 所有贫困人口的生存和发展问题都是扶贫开发工作部门的 职责所在，而在低保制度背景下，扶贫开发的工作对象和工 作职责与目标已经发生变化，职能部门对此不仅必须在理论 上要有清晰认识，更应在实际工作中做出切实可行的政策设 计。一个非常关键的问题是，在低保制度背景下，扶贫开发 应该有着区别于低保的职能定位和工作分工，对此已有共识。 但究竟如何定位，建立什么样的工作机制才能实现其“发展” 目标，迄今为止尚未见到系统和深入的理论研究，在实践中 也没有成熟的经验可循。 一、农村低保制度出台背景和实施过程 最低生活保障制度（简称低保制度）是法律赋予每一个 公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的 标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制 度。其通常的做法是政府对贫困人口按最低生活保障标准实 行差额救助，其保障对象则是处于温饱线以下的贫困家 庭。 在国民经济快速发展和国家财力稳步提高的大背景之 下，为了切实解决少部分极端贫困人口的生活困难，让贫困 人群分享改革开放的发展成果，从上个世纪90年代初，中 国就开始探索建立城市低保制度。经过十多年的努力，到XX 年9月底，中国城市居民最低生活保障人数达2, 227余万 人，人均月保障标准为162元，1至9月份的人均补助差额 为76元。应当说，中国城市低保制度基本覆盖了全体城镇居 民，城市低保制度基本实现应保尽保。 我国对农村低保制度的探索并不晚，实际上还早于城市 但受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革等 因素的影响，其进展一度比较缓慢。XX年，在城市低保制度 取得突破后，民政部着手重新部署农村低保制度的建设工作 并决定在在全面摸清农村特困户底数的基础上，在未开展农 村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此中国农村 形成了低保制度和特困户救助制度“双轨并行”的局面。这 一制度安排也在事实上为顺利实现“全民低保”目标奠定了 基础。党的十六大以来，我国确立了构建社会主义和谐社会 和建设社会主义新农村两大战略目标，中央和地方政府对民 生的关注被提升到空前的高度，农村低保制度的建设步伐因 此明显加快。到XX年底，建立农村低保制度的省区市已经 达到24个，XX年6月底，全国31个省区市都已经建立了农 村最低生活保障制度，覆盖了 2,068万人。XX年7月11日， 国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通 知》，明确提出要在全国农村全面建立低保制度，并确保在 年内将最低生活保障金发放到户。至此，先经地方政府实践 探索，后经中央政府正式确认，中国农村最低生活保障制度 最终得以全面确立施行，这是中国政府继全面取消农业税等 重大惠农政策之后的又一项具有历史性意义的重大决策。 、农材低保制度演进趋势 1农村低保制度将是一项长期的制度安排 中国国家层面的农村低保制度的确立迄今只有不到3年 但应看到，这项制度绝非权宜之计，而将是一项长期的制度 安排。首先，从理论上讲，对于任何一个社会，即使在保证 起点公平的前提下，由于人的个体差异，会导致获取资源能 力上的不同，最终导致人的经济情况的差异。而要完全地保 证起点公平，人类至今的社会实践还没有找到这样一种制度 能够实现这一目标。因此，无论从人道主义还是社会和谐的 角度出发，对于整个人类社会来说，不管是经济发达国家还 是发展中国家，实施基本的社会保障制度都将是一项长期的 制度安排。除此之外，对于社会主义国家而言，共同富裕是 终极的发展目标，在这一目标的指引下，保障人民的基本生 活水平是应有之义，对此，作为最重要的具体实施手段之一 的低保制度也将是长期的；其次，从国际经验看，社会保障