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关于我国西部主体功能区现有问题及财政政策反思 　　【摘要】对主体功能区的保护和发展的协调进行，向地方政府提出了更高的要求。本文针对我国西部欠发达地区的主体功能区的现实问题，围绕对西部经济可能有着“负面影响”的限制开发区和禁止开发区进行重点分析，研究这些地区财政政策的实施状况，为其财政部门制定和实施主体功能区的财政政策提供新的思考方向。 　　【关键词】欠发达地区；主体功能区；财政政策 　　在国家“十一五”规划纲里，将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。四类区域的开发密度依次降低，特别是后两种类型的区域，地方政府依法划定其范围，并加强进行生态修复和环境保护，严格限制甚至禁止不符合主体功能区要求的开发项目。这一政策的实施，对我国目前的环境保护、国土管理、区域发展，乃至和谐社会的建设都有着重要的战略意义。 　　在我国西部，自然条件复杂、经济状况较差，但主体功能区覆盖面积占全国比重较高，生态地位突出；而这些地区内少数民族比例大，经济发展水平普遍偏低。在贯彻国家主体功能区总体战略意图的同时，相应地方的经济发展就必然收到一定影响，应结合西部各地实际情况推进地方财政的建设，做好促进主体功能区域经济发展与环境保护相协调的工作。 　　一、西部欠发达地区主体功能区存在的问题 　　西部欠发达地区总体上空间广阔，地区之间及其自身内部都存在着显著的差异，人口较为分散，资源拥有量相对匮乏。加之行政区划的不合理设置、市场机制亟待完善等因素的存在，决定了目前开展主体功能区建设有着很大的困难，这一任务需要经过长期不懈的努力才能得以完成。 　　（一）环境恶化速度加快，急需有力政策出台 　　近年来，随着工业化、城镇化快速发展和人口规模不断扩大，西部欠发达地区生态保护的必要性日益凸显。不利于生态可持续发展的情况有加速恶化的趋势，诸如森林功能衰退、生物多样性减少、湖泊富营养化严重、自然灾害频繁、农村面源污染加剧、建设项目的生态恢复滞后等。随着生态环境质量的恶化，及其对经济发展制约的日益突出，这就需要为生态优化和环境保护提供及时有效的政策支持，改善、维护和恢复生态系统服务功能，以激励各地为生态环境的保护继续做出贡献。 　　（二）“保护”与“发展”的矛盾显著 　　主体功能区的禁止或限制开发必然给这些地方的社会经济带来巨大的影响，由此产生一定的“机会损失”。自然环境要保护，而社会经济也急需发展。这种发展与保护的矛盾与冲突必然要求有一个机制予以协调。特别是西部欠发达地区仍处在急需快速提高社会经济状况的阶段，如何弥补这一损失，就需要上级部门对这些地区建立配套的补偿机制和予以政策的强力支持。发挥财政在促进主体功能区发展中的新作用，即通过生态功能区的财政补偿机制构建解决“发展”与“保护”的问题。 　　（三）主体功能区转移支付制度仍欠完善 　　一些地区制定了针对主体功能区的转移支付制度，然而这一制度的设计仍不尽健全，致使部分地区产生两个突出问题。一是，生态环境的外溢性价值得不到合理补偿，难以处理好生态保护者和受益者的利益分配关系；二是，保护生态环境的机会成本得不到有效补偿，难以调动保护的积极性。最终形成了“保护保护不好、发展发展不成”的尴尬局面。 　　（四）对主体功能区的划定和政策执行缺乏法律支撑和保障 　　主体功能区的规划具有统领性和基础性特征，是其他各类开发、专项规划的基础，各级政府均承担着极为重要的责任。然而，目前我国在主体功能区规划上缺少相应的条例，不利于统筹和衔接其他各类规划，也影响到其他相关部门的工作和利益，最终导致推进主体功能区建设工作难以深入发展。这一情况在我国普遍存在。 　　二、西部欠发达地区主体功能区经济及财政政策现状 　　（一）经济现状浅析 　　西部地区集中了我国大多数限制开发区域和禁止开发区域。仅以自然保护区来讲，据统计，目前西部地区自然保护区个数占到全国总个数的42%，是东、中部地区平均拥有量的1.45倍；而西部地区自然保护区面积却达到了全国总面积的83%，承载着全国环境保护的重担；西部人均自然保护区面积为0.34公顷，是东、中部地区平均水平的11倍。可见，做好西部环境规划工作，对我国主体功能区建设起着事半功倍的效果。 　　然而，国家在西部划定的主体功能区大多处于少数民族人口比重较高的边远山区，由于条件限制，与本来就较低的西部总体财政状况相比，这些主体功能区的经济发展水平更加令人担忧。 　　以作者所在的云南省为例，选取样本县，分析生态保护任务最重的一些县区经济状况。在云南省，有34个县的生态服务能值在全省排名中较为靠前，对这些县进行生态保护的任务最重，保护与发展的矛盾也最为显著。下面就以这些地区为样本，分析其地方经济发展状况。 　　选取的34个样本县，仅占全省总县数的26%，而其生态服