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城市土地储备制度与地价上涨关系研究 　　摘要：城市土地储备制度对于规范土地市场、盘活城市存量土地、增加政府土地收益起了积极推进作用。但土地储备制度的实施又伴随着土地价格快速上涨，致使该制度在实施过程中碰到重重阻力。但是，应该辩证地看待土地储备制度对土地价格上涨所带来的影响，地价上涨既有其合理的成分，又有不合理的成分，不能笼统地将地价上涨归咎于土地储备制度的实施。各级政府应该在整顿土地市场的基础上进一步完善土地储备制度。 　　关键词：土地价格上涨；土地储备制度；城市土地市场 　　中图分类号：F293.31 　　文献标识码：A 　　文章编号：1005-2674(2007)08-0037-04 　　 　　一、土地储备制度的实施与土地价格的快速上涨 　　 　　随着我国改革开放的发展，城市土地使用制度也经历了一个改革创新过程。从20世纪80年代中期开始，我国城市土地使用制度经历了一次大变革，其主要特征表现为城市土地资源配置方式的重大改变，即从单纯依靠计划机制转向引入市场机制，由计划机制和市场机制共同配置城市土地资源，初步形成了多层次的城市土地市场。这一时期重点解决的是城市增量土地的有偿使用和土地产权的流动性问题。20世纪90年代中期以来，城市土地使用制度出现了第二次变革与创新的着力点从城市增量土地配置扩大到存量土地配置。为了提高城市存量土地的利用率，增强政府对土地供应的调控力度，克服多头供地的弊端，我国在部分城市开展了城市土地储备制度的试点工作。 　　城市土地储备制度是“由城市政府委托的机构，通过征用、购买、置换、回收等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，并由政府或由政府委托的机构组织进行土地整治与开发，在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度计划，有计划地将土地投入市场的制度安排”。[1]1996年上海市建立了全国第一家土地储备机构――上海土地发展中心，随后全国各地纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国各地迅速展开。到2004年初，全国共建立了1700余家土地收购储备机构，累计收购土地总面积超过230万亩，收购土地总费用1965亿元，投入开发整理的总费用741亿元。累计供应储备土地71万亩，收取总价款2063亿元。[2] 　　十年来的改革实践表明，城市土地储备制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用：（1）土地储备制度能有效地增强政府对土地市场的调控能力。建立城市土地储备制度后，政府掌握了城市土地的“统一收购权”和“垄断供应权”，将闲置或低效利用的存量土地集中起来，经过前期开发整理后，根据土地市场需求状况，有计划地供应土地，实现政府对土地一级市场的垄断。（2）土地储备制度有助于防止国有土地资产的流失。建立城市土地储备制度，实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐形市场和灰色交易，杜绝土地交易过程的腐败现象，增加政府的财政收入，防止国有土地资产收益流失。（3）土地储备制度对城市规划的顺利实施起了保证作用。城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接，对于违反城市规划使用的土地，可以通过收购使其进入储备库，由储备机构依据城市土地利用规划统一出让土地，提高了城市土地资源的配置效率。 　　在肯定土地储备制度对推进土地市场健康发展的同时，我们也不可否认这样一个事实：近年来随着土地储备实践的深入，土地价格也随之快速上涨，并与房价形成连锁反应。例如，2005年5月万科集团取得北京丰台区小屯地块，楼面地价为2576元/平方米；到了2006年4月万科集团拿到万恒家园的土地，楼面地价达3986元/平方米。这两块土地相距不过4公里，仅仅不到一年的时间，同一区域内的土地价格上涨了35.37%。[3] 　　在土地价格迅速上涨的背景下，房地产开发商出于利益最大化的需要，必然会提高房价，将增加的开发成本转嫁到消费者身上。如果房地产价格的增长超过了人们有效购买力的增长幅度，必然会有相当多居民的基本住房需求难以得到满足。不断上涨的地价容易形成地价―房价螺旋上升，高地价推动了高房价，高房价又会反过来拉动地价上涨，从而形成房地产泡沫，给房地产市场的健康发展带来隐患。 　　土地价格高位运行违背了政府通过建立土地储备制度平抑地价、调控房地产市场的初衷。由于地价的快速上涨，人们对该制度在房地产市场的影响方面存在着一些疑虑。一部分房地产开发商和学者认为，实行该制度后土地储备机构成为土地供应的唯一渠道，土地供应量完全被政府所垄断，形成了供量短缺和来源单一的非竞争机制，垄断性的土地供给制度导致了土地供求关系的不平衡，其结果必然造成了土地价格的快速上涨。基于此，一些人认为，土地储备制度具有推动地价上涨的内在机制，将高地价完全归咎于土地储备制度的实施，致使该制度在实施过程中碰到了重重阻力，极端者甚