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完善地方政府公债政策对策研究 　　摘要：《2009年地方政府债券预算管理办法》颁布至今，虽在解决地方政府资金不足、拉动内需、保持经济增长、促进民生方面显现出初步的政策效应，但尚存在债券收益率低、流动性差、政策执行监管缺失等政策缺陷，限制了政策目标的充分实现。本文从完善政策方案、加强政策执行监管等方面入手，提出完善该政策的对策建议。 　　关键词：地方政府；公债政策；对策建议 　　中图分类号：F832.5　文献标识码：A 　　文章编号：1007-7685(2010)08-0096-04 　　 　　改革开放以来，随着工业化和城市化进程的持续快速发展，对公共服务的需求不断扩大，需要大量投入以加快基础设施及城市化建设，增加服务供给，导致各地方政府财力不堪重负。虽然《预算法》明令规定，要求“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，但实际上许多地方都已在变相发债。庞大的债务问题，已经成为政府公共政策不能忽视和回避的问题。2009年3月5日国务院总理温家宝在政府工作报告中宣布“国务院同意地方发行2 000亿元债券”后，3月19日财政部发布《2009年地方政府债券预算管理办法》，随即，3月27日全国首期地方债、2009年新疆维吾尔自治区政府债券(一期)在全国银行间债券市场、证券交易所市场招标发行。这一系列举动表明，我国的地方政府公债制度已经正式走向了运行轨道。针对地方政府公债政策的运行情况，本文从公共政策分析的视角。探讨这一政策在实践过程中所取得的成效和问题，提出完善该政策的对策建议。 　　 　　一、地方政府公债发行的目的 　　 　　(一)帮助地方政府在积极应对金融危机、扩大内需中解决资金不足的问题 　　2009年1月，全国财政收入6 131.61亿元，比上年同期下降17.1％；地方本级财政收入3 166.79亿元，下降2.7％。造成这种局面有两方面的原因，一方面是因为国家实施了下调证券交易印花税税率、提高部分商品出口退税率、减免个人所得税、增值税转型改革等多项减免政策；另一方面是因为国内经济增长放缓、企业效益下滑导致的财政收入下降。面对这种情况，政府必须采取积极的财政政策和比较宽松的货币政策，发挥金融杠杆的作用，扩大内需，解决资金不足的问题。1998年亚洲金融危机爆发时，我国发行了“特别国债”，成功抵御了危机。这样一个先例让我们看到，在国际国内经济环境遭遇重大变化的时候，政府的宏观调控作用就显得尤为重要。因此，应对这次金融危机，仅靠中央政府转移性支付和专项拨款是不能解决问题的，必须动员起地方政府积极参与。而地方政府公债政策就是希望通过发行这2 000亿元地方债券，帮助地方政府积极应对金融危机的影响，为经济发展注入强心针。 　　 　　(二)缓解地方财政收支矛盾 　　国务院发展研究中心《关于中国的地方债务问题及其对策思考》研究报告估算，全国地方政府债务至少在1万亿元以上，乡镇财政负债保守估计也在2 000亿～2 200亿元左右，全国5万个乡镇平均每个乡镇负债400万元，有的乡镇负债甚至超过数千万元。庞大的历史债务问题威胁着经济建设和社会发展。许多地方政府都是举债度日，已从“吃饭财政”沦为“要饭财政”。再加之现行的分税制度虽然在中央财政收入比重和加强中央财政的调控能力方面有着积极作用，但中央过度集中的财权，使得地方所得明显不足。财力有限的地方政府在投资配套上也显得十分困难。中央政府希望通过发行地方政府债券，坚持集中财力办大事的原则，解决地方政府配套资金困难问题。同时，通过对地方政府债务的管理缓解地方财政收支矛盾。 　　 　　二、地方政府公债发展中存在的问题 　　 　　地方政府公债发行以来，各省按照中央的规定，将资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其它难以吸引社会投资的公益性建设项目支出。资金主要投向保障性安居工程、农村民生工程和农村基础设施、医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施，生态建设工程、地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设与配套。这些项目提升了城市建设水平和人民生活质量，促进了社会事业的发展。同时，由于地方债投资建设的重点和重大工程项目的号召，牵动了更多的企业和社会的投资，从而拉动了内需，促进了经济平稳快速的发展。但自从2009年4月3日，我国首只地方政府债2009新疆维吾尔自治区政府债(一期)在银行间和交易所市场首日上市交易以后安徽、河南等地地方债发行频频遇冷和“破发”，这就引发了我们对地方公债政策缺陷的思考，如果不加以完善，将难以实现上述政策的目标。 　　 　　(一)地方债券收益率低 　　来自中央国债登记结算公司的资料显示，从2009年3月27日开始陆续招标发行的四只地方债中标利率分别为：新疆债1.61％、安徽债1.60％、河南债1.63％、四川债1.65％。均