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征地中公共租金问题产权规则探讨 　　这些行为侵害了农民集体和农民个人的土地财产权利，不利于社会主义新农村建设，本文最后提出了产权规则秩序下的征地制度改革方向。 　　关键词：征地制度 公共租金 产权规则 　　 　　在解决了“温饱问题”后，我国人民开始向小康迈进。为了巩固改革成果，促进经济的长期发展，我国政府对不适合市场经济发展的制度进行了逐步的改革，如国家逐步开放垄断行业，允许市场准入和竞争。但是从20世纪80年代末以来的体制改革基本是围绕城市进行的，而农村的改革则相对处于停滞状态。农村改革的滞后使得农民收入徘徊不前、国内需求严重不足。尽管国家采取多种措施拉动内需，但效果不明显，进而将可能严重地影响国内宏观经济的持续发展。 　　那么，妨碍农民收入增长并导致农民产生不满的原因何在？笔者认为，在现阶段我国人地关系紧张的国情下，除了国家垄断涉农生产资料领域的经营和农村金融外，现行的农地制度也是一个主要的原因。在当前的农地制度下，由于产权的模糊性，在征地过程中，攫取公共租金的行为屡见不鲜。 　　 　　攫取公共租金的征地行为案例分析 　　 　　（一）集体土地产权的脆弱性 　　重庆市壁山县原本是一个农业县，最近几年迅速成长为西南地区最大的皮鞋集散地。据壁山县公布的数字，1998年全县生产皮鞋的产值已达10亿元，年产皮鞋3300万双左右，辐射全国各地，皮鞋业已发展成为当地的支柱产业。但壁山县皮鞋业发展的代价是什么？很少有人关注。 　　据国土资源部调查，壁山县主要的公路两旁几乎已没有耕地。几年来，壁山县政府共违法批地6000多亩，其中耕地3000多亩。在全国耕地冻结期间（1997年4月至1999年1月之间，即新《土地管理法》制订期间，全国耕地占用一律冻结），壁山县则继续批地。 　　 　　壁山县如此大规模征地的背后，是巨大的经济利益驱动。农村土地虽属农民集体所有，但一旦被国家征用，土地便变为国家所有。按照1987年施行的《土地管理法》，在产权变更过程中，政府所付的并非市场价格，而是该耕地被征用前三年平均年产值3至6倍（从1999年1月开始施行的新《土地管理法》改为6到10倍）金额的土地补偿费、每一个需要安置的农业人口乘以该耕地被征用前三年平均每亩年产值的2至3倍(新法改为4到6倍)的安置补助费，以及一定数额的种植物补偿等。在壁山县，这些补偿加在一起大约是每亩1万元左右。土地产权由集体变为国有后，地方政府便以超过获得所付补偿几十倍的价格出让土地使用权。在土地用途变更过程中，企业集团与地方政府之间的“团结合作”，使得大量的土地增值资金被攫取，并多转化为皮鞋产业发展的投入。 　　这样的案例在我国经济发展中比比皆是。“以地生财”、“土地经营”是当前地方政府叫得最响的口号之一。在征地过程中，“涨价归公”的思想认为农村土地转用后带来的增值收益理应收归国有，理由是社会、经济发展导致土地自然增值，所以应该由社会共同占有这部分增值收益。然而，涨价事实上并未归公，土地转用后的巨额增值收益，大部分被中间商(如房地产开发商)或地方政府所获取，而“一生下来就完全同样地参与社会缔结和创建” 并作为土地所有者的农民，却分文未得或者所得甚少。一项调查表明，如果以成本价（征地价加上地方各级政府收取的各类费用）为100，则拥有集体土地使用权的农民只得5%~10%，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25%~30%，60%~70%为政府及各部门所得，而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所获取。图1可直观、形象地反映土地征用利益在农民、集体经济组织、政府及各部门之间的分配。 　　这个案例清楚地说明了在现行农地制度下，由于集体土地产权的脆弱性，土地租金被地方政府以及力量强大的企业集团所攫取。而农民在不断失去土地产权的同时，农村也不断失去了农业发展所必需的资本积累。 　　（二）集体土地所有权的模糊性 　　在城市化进程中，由于市政建设需要，浙江省某县征用了X村269亩土地。按照市政府规定，每亩田补偿农户现金6万元，同时从其他地方调拨返还25%的土地，即69亩土地，作为X村村民宅基地和村集体的建设用地。据此计算，这些地如果分给200多户人家，每家可以得到一间房大小的宅基地。由于返还地的位置靠近市政规划的新城，有很大的商业利用价值。但当时的村干部没有把返还土地分到村民手中，而是和县城建指挥部做了一笔交易：在这片土地上建房由村委会支配，县城建指挥部负责办建房手续，并可以租用一幢建筑开茶馆；河东11亩土地送给镇政府，作为县领导干部的宅基地。1998年，按照这个方案开始动工建房时，村民100多人聚集在河东建房的工地上，阻止工程队建房。在对峙中，城建指挥部承认他们占了村民的地，但说这是村委会主任同意的，而且有新的地皮调换。但