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我国公众参与预算困境与出路 　　 摘要：“公众参与”已经成为我国人民民主生活的一个鲜明符号。随着政府支出的扩大和公民纳税人意识的增强，“公众参与”也进入了预算领域。近年来，我国各地方政府也进行了各种各样的实践探索。然而，在兴致勃勃的表面掩盖下，公众参与预算却面临着可持续性难题：预算听证形式化、公众参与意识冷漠等问题日渐突出。其原因主要载于公众参与预算制度的不健全。为促使公众参与预算在我国的长足发展，必须建立一套成熟的制度体系，包含基本的公众参与预算基本法和相关的配套制度。在此基础上，增强公众参与热情和参与信心，逐渐形成与公众参与预算相适应的政治文化环境。 　　关键词：公众参与预算；困境；路径选择 　　 　　随着我国由计划经济向市场经济的体制转变，我国由“自产国家”走向“税收国家”，国家财政收入的主要来源由计划经济体制时期的国家所有权收入变为如今的税收收入，社会各界对预算的称谓也经历了“国家预算”、“政府预算”到“公共预算”的改变。这一转变表明：当今社会，预算不再是一个简单的技术问题，而是一个饱含民主、决策、公共福利等政治意义的词汇。公共预算的实质是以民主的方式管理国家的“钱袋子”。实现民主的方式有直接民主和间接民主两种。直接民主是指人民不通过中介或者代表直接管理自己的事务；间接民主是人民由自己选举出来的代表管理公共事务。也称为参与式民主和选举式民主（代议制民主），他们是民主在不同发展阶段的不同形式，可以同时存在，相互补充。在一国政治体制仍为代议制民主的同时，在某些具体问题上也可以采用参与式民主作为补充。随着我国由自产国家向税收国家的转变，包括税收和财政支出在内的关涉大部分人利益的政治决策应当普遍适用于政治生活中的所有阶层和团体。预算是一项事关每一位公民切身利益的重大基础性决策，所以，公民的直接参与可以给予预算决策更加有效的合法性依据。另外，公民的视野不断开阔，已经不满足于被动接收预算决策，强烈主张确定其在预算每个环节中的话语权，公众参与预算已经成为新时代公民要求民主政治生活的普遍需求。 　　 一、 公众参与预算的“觉醒”与“冷漠” 　　 公众参与在复杂的政治逻辑下在中国兴起，早期主要应用于环境保护、城市规划领域。近些年，我国经济高速发展，政府预算支出庞大，但预算失误频频发生，恰逢我国正致力于打造透明、高效政府，公众参与的范围开始扩大至预算制度。政府、学者、公众在不同的动因促使下开始接纳公众参与预算概念。公众的参与意识空前高涨，参与实践也如雨后春笋般出现：浙江温岭的“民主恳谈”、河南焦作的部门预算听证会、江苏无锡的“参与式预算”试验、上海南汇“实事工程”改革等。各地还纷纷制定了规范性文件：2003年，重庆市财政局制定了《预算追加听证会暂行制度》，建立了从听证准备、听证审议、追加预算等一整套追加预算的决策程序；2006年，广东省佛山市财政局制定《佛山市财政支出绩效评价评审专家库管理办法（试行）》；2007年，上海市惠南镇人大通过了《惠南镇实事工程实施办法（试行）》草案；2008年，上海市闵行区人大常委会通过了《闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》，公众参与制度开始以制度的形式固定下来。 　　 然而，无论是从制度构架，还是实践范围的角度分析，公众参与预算在我国的尝试都在经受着摇摇欲坠的危险。2003年~2009年，中国公众确实表现出了高涨的预算参与热情，但是最近几年来，公众的参与热情似乎被一些若隐若现的阻力浇灭。许多居民认为公众参与的作用不是很大，政府在各个环节上的控制太多。公众的落寞在其他公共决策领域也有体现，媒体频频曝光“闭门听证”、“神秘听证”、“听话代表”等。在蔡定剑教授对各地的公众参与预算实践的调查研究中可以看出，参与实践中存在的参与者代表性差，参与透明度低和人民参与积极性低的情况。公众参与预算存在形式化的诟病，公众的参与热情也慢慢的冷淡下来。2010年3月，人民网关于“你如何看待预算公开”的调查显示：有43.8%的网民认为预算公开是政治民主的体现，期待预算的公开；9.8%的网民的对预算公开持无所谓的态度；还有46.4%的网民认为预算公开是只是走过场而已。2004年广州市社情民意研究中心一次民意调查中显示：有62.5%的市民认为听证会对公众参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“形式主义”，其中15.5%的人认为是“形式主义”和“听话的摆设”。我国的公众参与预算制度在兴致勃勃的觉醒、振奋之后陷入了一个巨大的困境。 　　 二、 公众参与预算陷入困境的原因分析 　　 1. 代议制民主之不健全。我国公众参与预算的尝试陷入困境，说到底是一个可持续性问题。公众参与预算在我国之所以不能有效的持续下去，其原因是综合而复杂的。有学者认为一个非常重要的原因在于民选政府的缺位。“没有自由选举为基础的代议制民主，