论我国预算管理制度改革与完善.docVIP

论我国预算管理制度改革与完善 　　摘要：随着财政体制改革的推进，我国的预算管理制度也在逐渐完善。但预算管理制度存在缺陷。如支出缺乏统一标准、集中支付制度尚需进一步推广、政府采购制度重范围与规模而轻成本控制等等。因此，作为财政体制的重要部分，如何有效完善我预算管理制度是一项十分重要的课题。 　　关键词：预算管理；制度缺陷；改革与完善 　　中图分类号：F812.3　文献标识码：A 　　文章编号：1007-7685(2008)12-0041-04 　　 　　在建设与完善公共财政体制过程中，我国的预算管理制度也进行了多项改革，如部门预算、集中支付制度、政府采购制度等。这些制度的实施有效加强了财政资金的运用效率，但在实施过程中也暴露一些制度性缺陷。因此，如何完善我国预算管理制度值得深入研究。 　　 　　一、我国现行预算管理制度的缺陷 　　 　　(一)部门预算支出缺乏统一标准和缺乏一套较为完备的公共账户管理体系。目前的部门预算虽然是一个部门一本预算，但能体现财政支出总账与分部门明细账有机联系的公共账户核算体系尚未建立起来。财政资金究竟花到什么地方，财政部门不十分清楚，也无法监控。从制度上讲，这是由于总预算会计与行政事业单位会计核算不细，缺乏衔接。中央基本支出缺乏全国统一分项定额，项目支出除基本建设有一套财务制度，其他各项是一个项目一个财务制度，一个项目一个管理方法，某些管理实际是相悖的、不统一的。从管理上讲，存在预算不细、执行较粗、预算与决算不对应和不衔接等问题。由于缺乏相应的支出分类科目，加上缺乏科学合理的支出核定标准，项目支出的预算编制一直较粗。除预算本身不细外，执行过程中还存在按多项指标打捆拨款的情况。因此，不同区域、不同层级政府间支出定额没有相对统一的标准，在实践中根本无法实现均等化目标。 　　(二)国库集中支付改革不到位，财政资金使用效率低下。由于财政资金的缴拨是整个财政、财务管理的核心环节，从预算安排、编制、执行到单位财务管理等各环节，存在的弊端都会在国库集中收付中体现出来。而国库集中支付制度尚不完备。表现在：一是制度建设仍停留在部门规章的层面上。从国库集中支付制度改革的实践看，各项制度在系统性、规范性和可操作性方面已较为健全，但这些规章或管理办法仍属部门规章，法律层次较低，约束力不强。二是统一规范管理的任务较重。随着国库集中收付制度的实施和对部门财政实行统一规范管理工作的深入，过去传统体制下多年累积的矛盾和问题逐渐暴露出来，人员编制不实、工资补贴标准不统一、银行账户设置分散、资金管理不规范等问题较多，在很大程度上影响了改革进程。三是与部门预算改革间缺乏有效衔接。虽然部门预算编制比过去已细化，但在单位级次上与国库集中收付工作间还存在很大差距，影响了改革的深化。 　　(三)政府采购制度重采购范围与规模、轻采购成本控制。1995年政府采购制度改革以来，采购规模与范围日益扩大，采购行为不断得到规范，依法采购的观念逐步得到加强。但也存在一些问题：一是对政府采购制度的认识不足，市场化完全竞争的意识没有形成。在实践中，地方政府和部门受利益驱动，常常强制性要求本地区的单位购买本地产品，对某些大型工程也指定单位自行承担。政府采购制度流于形式，失去了公平竞争、节约财政支出的意义。二是政府采购的范围窄、规模小，个人和企业采购没有纳入采购范围。国际经验表明，一个国家政府采购的规模一般为GDP的10％以上，或为财政支出的30％左右。在这方面，我国政府采购的产品范围窄，政府采购没有涵盖政府所有购买性支出预算项目，采购主体也未包括所有安排预算经费的行政事业单位。政府采购资金来源还局限于预算内和预算外资金，国有企业和国有控股企业使用的预算资金还未纳入采购范围，也没有将采购主体使用的借贷资金、自有资金纳入采购范围。三是政府采购资金缺乏规范化管理，没有形成节约激励机制。四是政府采购程序有待规范，采购方式不科学。 　　(四)财政资金预算外运行问题仍旧存在。由于在经济转轨时期，各项规章制度不完善和监督的缺位，一些地方和部门在利益驱动下乱罚款、乱收费、乱摊派，或是通过各种手段，将部分预算内资金转化为预算外，导致国家财政收入流失，预算外资金迅速增多，部门利益不断膨胀，严重影响了社会财富的公平分配。 　　 　　二、完善我国预算制度的总体设想 　　 　　(一)夯实层级政府分权体制框架。1994年，财税体制改革基本建立中央与地方在财税领域内分权的框架，形成了事权、财权、税权的基本划分，有了一个基本的体制平台，问题的关键是如何运用和完善这一平台。为此，应细化财政分权目标体制。目前，应将这种单一制分权框架填满、补齐、细化。一方面，要先使上下级政府权力分配稳定并具体化、规范化，特别是使转移支付制度规范化。分级财政制度要细化，必须是立法基础上的细