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乡镇突围探析 乡镇工作是农村工作的基础。要使乡镇“强大”， 根本靠改革和投入。 要么收权收责，要么放权放利 走访中，乡镇干部们一致认为，市县直属部门把权 力收走，乡镇“求人办事”的情况非常普遍。本来是上 级指导乡镇协助的工作变成了分配给乡镇的工作，共 同完成成了一句空话。“人人都可支配你，乡镇实际成 了上级各部门的科室。乡镇能够直接有权决定的事项 很少。”采访中记者发现，税费改革后，乡镇究竟要管什 么、怎么管，这一问题一直没有明确的界定。 早有专家指出，乡镇职能错位，上级部门与乡镇关 系不清，责权利不相配套。水法、环保法、森林法、计 划生育条例等一系列法律法规,都把权力授予县级以 上地方人民政府主管部门，乡镇根本没有行政执法权， 这使得乡镇在面对具体工作时无所适从。如果要认真 执行上级行政机关的决定和命令，又没有一定的权力 和手段;如果不认真执行，又是失职渎职。 中国发展研究基金会的三农专家赵树凯曾分析、 乡镇政府与上级垂直部门的关系甚是复杂，这些垂直 部门都是公共管理职能很强的部门，乡镇政府必须依 托这些部门,但是这些部门乡镇政府无力制约。而乡镇 干部认为垂直管理是上级部门与基层政府争夺利益， 上划的都是有权有钱的部门，留给基层的都是没权没 钱的单位。“要说重要，维稳工作很重要，信访工作很重 要，为什么不上划垂直?”乡镇干部抱怨。专家表示，在 目前“部门职能政府化，部门利益法律化”的体制下， 乡镇政权的职能已基本丧失，完全成了上级各职能部 门的执行机构。 川东某县的王庭筠县长曾在乡镇做过党委书记， 负责农业工作多年,对乡镇权力也颇多困惑:要完成各 种任务，乡镇政府确实不得不违规甚至违法行使职能。 但王庭筠认为“这也不能简单归结为县政府的错。”比 如“一票否决”给乡镇施压，让乡镇战战兢兢,“可是市 上、省上给我们施压啊，上面还有中央，做得不好我们也 要扣分。”在没有办法的情况下，最终承受压力的只能 是乡镇。“这个局面要改，还得从上面改,从政策制定上 改。从上到下都应该反思可有可无、花样繁多的达标 升级、检查评比，真正将工作业绩作为考核重点。少些 形式上的检查，少些‘一票否决’。” 乡镇权力闲境如何突围？ “有权必有责，有责必有 权”、“责权应对等”，乡镇干部异口同声地表达。税费 改革后，地方人民政府组织法中赋予乡镇的7项职权， 尤其是“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文 化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、 计划生育等行政工作”，已无法完全履行;按照科学发展 观要求，职权内容也不够完整，建议予以修改。乡镇干部 还建议，上级部门难以长期驻站或下乡监管的、如计生、 畜牧、民政等工作，应将权力下放给乡镇。对于涉及执 法的工作，如国土、财政、工商、环保、公安等，上级部 门要么全权管理，同时承担相应的责任;要么交给乡镇 管理，赋予乡镇相应的职权。“如果对乡镇工作不放心， 可以进行岗位培训，提升干部的执法能力。” 更重要的是，乡镇应切实转变职能,把工作重点放 到社会管理和公共服务上来。王庭筠认为，“该由上级 职能部门管理的，绝不能让乡镇‘代办’，只有将乡镇‘解 放’出来，才能更好地转变职能。”另一方面，如果确需 要乡镇配合协助或者代办，在经费和财力上必须给予 保障，“不能让别人自带干粮做事啊。” 对于什么问题都要乡镇扛的状况，川南某县委副 书记李越江认为，这是政策导向有问题。“一切问题都 让乡镇解决是不科学的，也是不人性的。从根源上来说 是依法行政、依法管理的问题。”稳定工作一定要提到 依法治国的高度，什么事都要乡镇“摆平”，不是依法行 政;对闹访和缠访一味“安抚”，是纵容不良风气，维稳 将越来越难。“实际上是将矛盾用钱‘捂’住，捂多了， 迟早出问题。调整政策已迫在眉睫。”应从各地实际出 发，明确乡镇工作的任务和重点,严格控制和减少对乡 镇党政领导的“一票否决”事项。 加大财政投入是乡镇发展根本 与权力一同失去的便是财力的丧失。有评论文章 指出/‘金库上移，收入统管”，形成了 一个“高度集权、 以上挤下、一级挖一级”的财税管理体制。上级财政 包揽了国税、地税、工商管理、治安罚没、国土资源 使用费等几乎所有稳定的大额税源和行政收费，保证 了相对稳定的上级财政。在实行年度财政预算时，又优 先考虑本级财政运行和留出一定的调控财力。乡镇财 政能够分享的比例很小。 一位分管财政的副县长从全国大范围的角度分析: “至少县乡两级政府过去主要依靠农业税来养活。农 业税取消的进程太快，地方准备不足。虽然中央为此增 加了专项拨款，但也只是弥补由此带来的部分财政缺 口，杯水车薪，仍然不能根本上解决县乡财政的实际闲 境。 因为财政无力，政府便往往“不作为”。近日，新加 坡国立大学东亚研究所副教授郑永年指出，无数的迹 象表明，中国很多县（市）级以