20180826创新利益协调机制推动区域发展规划落实大岳咨询.doc

实用标准文案 精彩文档 创新利益协调机制 推动区域发展规划落实 中国建设报 2011-08-26 2011年5月30日，《成渝经济区区域发展规划》获得批准。至此，自2009年1月《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》发布以来的两年多时间里，近20个区域发展规划（部分是区域发展政策性文件）已经相继亮相。这些区域发展规划几乎覆盖了我国大部分地区，为中国未来经济发展描绘了一个美好的新版图。然而，要想使区域发展规划不只在“墙上挂挂”，如何落实还是个大问题。笔者认为，创新和建立利益协调体制不失为一个“良方”。 区域发展规划是大势所趋 长期以来，许多地区在本行政辖区规划的指导下各自为战、重复建设、无序开发，造成了资源和环境的巨大破坏，也使得地区间的差异越来越大。这种发展方式已经走到了穷途末路，为此，“十二五”期间要重点做好“转方式”与“调结构”。本轮区域发展规划的编制和出台正是为了适应这种发展趋势，从已出台的规划看，几乎无一不强调空间布局优化、产业结构升级、多极化可持续发展和环境友好的理念。规划中也希望注重地区资源禀赋的差异，真正发挥比较优势，实现可持续发展。 国家意在实现全国总体上的协调发展。出台的区域发展规划不仅涉及的数量多，而且范围广，体现出普惠制的特点。从海南国际旅游岛到图们江区域，从东部沿海经济发达地区到中西部经济落后地区，几乎覆盖了全国大部分区域。这些区域发展规划中，大部分涉及省域范围，如重庆两江新区、海南国际旅游岛、黄河三角洲；少部分涉及跨省域，如长江三角洲、珠江三角洲、关中-天水经济区等。 规划如何落实是个大问题 从规划文本上看，如何落实区域发展规划并无太多“硬招”。细看区域发展规划的“保障措施”或“组织领导”的内容，就可以发现基本上都是一些“官话”，如“国务院有关部门要加强指导与协调”，地方政府要“制定实施意见，明确工作分工，落实工作责任”，“相互配合，密切协作，及时沟通协调”等类似表述。 在现行的规划、土地和经济体制下，要落实区域发展规划还存在着较多的问题。这里仅举三点：一是区域发展规划的约束力不足，与其他规划的衔接也不够。区域发展规划不像土地利用规划是一种硬约束，更多具有的是一种指导性。此外区域发展规划目前还无法与区域内各行政区的国民经济和社会发展规划、城市规划和土地利用规划等实现有效衔接，执行起来就比较困难。二是区域间和区域内不同地区之间的协调十分困难。地区之间的利益矛盾与冲突错综复杂，协调难度和工作量相当之大。当前，国家层面没有明确的专门机构来负责监督区域发展规划落实，一些区域尽管设立了协调机构，但效果欠佳，更多的区域则没有设立协调机构。三是缺乏监督与评价机制。迄今为止，国家还没有明确出台对区域发展规划落实的过程和效果进行监督与评价的制度，造成事实上需要各地“自觉”执行，这种“自觉”到底能起多大作用，还有待观察。 从本质上看，区域发展规划的落实是一个利益协调问题。目前的行政管理分权是以行政区域为基础的，地方政府除了要管理辖区内的事务，还要争取和保护辖区经济利益。这种自利性使得地方政府在与周边地区进行利益博弈的过程中，难免会发生利益冲突。大家经常看到的一种情况是，区域内地方政府一边在谈要区域合作和一体化发展，但暗地里还是在“搞”竞争；并且从目前所出台的区域发展规划中的产业定位来看，大部分都有现代服务业或先进制造业等内容，这种没有完全基于自身资源禀赋和发展潜力、带有“普适”性的区域发展定位，也容易造成后期招商的恶性竞争。 关键是创新利益协调机制 只有从经济利益角度给予区域内政府以充分的激励，才能调动区域间政府的积极性，才能有效推动区域发展规划的真正落实。目前来看，这种利益协调机制还都处在摸索实践过程中，国内少有成熟的经验可供借鉴，主要还需各地根据实际情况进行探索。 笔者认为，总体来讲，利益协调机制要重点解决以下几大问题： 一是如何设计恰当的区域协调机构。是设立地区间的联席会或委员会，还是设立一个高于各地区行政级别的管理机构呢？目前还不好说。但从国外的经验来看，有强制约束力的协调机构比无强制约束力的协调机构更有效率。此外，协调机构的职权和功能定位也需要考虑。仅有协调职能是不够的，如果缺乏一定权限的行政审批和监督的职能，很多决策将难以有效执行。 二是如何建立起利益协调（包括利益分享、利益补偿）的机制。首先要发挥区域内各地区的比较优势，出现利益不一致的时候，按照一定的规则进行协调，做到互惠互利。其??也要注意适当“反哺”欠发达地区，推动欠发达地区成为区域经济发展新的增长极，建立起一种利益分享和利益补偿的机制。比如，土地发展权交易可以说是一种尝试，即通过设计一定的规则把一个地区土地开发的可能性或开发潜力全部或部分转移到另外一个地区的土地上，使大家都能从中得到适当的利益。