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预算民主：预算审批权为中心的构建 【 】民主是现代社会中集体选择的基本方式，预 算是实现民主的重要手段。预算本身也需要民主化改造才 能达成民主载体的功效，而预算民主的核心是预算审批权 即代议机关有权审查批准预算。预算审批权是代议机关一 项特殊职权，应包括有限制的预算修正权。预算审批权的 效力，既表现为授权，又具有一定的约束力，并同时受到 一些制约。预算审批机构和程序的再造是代议机关预算审 批权实质化的关键。 【关键词】预算民主预算审批权代议机关预算法 【正文】 一、民主、预算与预算民主 人类的自我欲求不能凭借本身能力获得充分填补，尚 且需要诉诸社会化手段，其中相对独立的私人欲求构成个 体分散决策的前提，并借助价格杠杆和竞争机制得以表达 和实现，尽管存在垄断、信息偏在、外部性等失灵现象以 及仰赖外部力量的秩序维持等，但是市场仍被认为是满足 私人欲求的基本方式。虽然国家较早地被理论假设为满足 公共欲求的基本工具之一，但是缺乏有效的约束机制，掌 权者们往往将自我的私人欲求凌驾甚至吞噬全体的公共欲 求。晚至近现代国家中，渐次生成的民主制度，不仅让公 共欲求更具正当性，而且国家权力真正地致力于公共事物， 包括对市场秩序的维持和干预，以公平正义地满足公共欲 求。 市场和民主之所以能够成为满足私人欲求和公共欲求 的基本方式，源自二者的共性，即主体对自我欲求满足的 决定权，前者是个体分散决策，后者则是诸多个体的集体 选择。历史雄辩地证明，集体选择过程中，大行其道的是 个体经由自己同意的代表参与公共事物管理的间接民主， 即代议制民主，相反地，个体直接参与、全民公决的直接 民主作为整个国家体制则不可行的，仅能被审慎地引入而 成为有限补充。[1](P 199-215)但是，代议制民主不能回避 的是存在委托代理问题，于是抑制代理人败德行为便成为 民主的核心范畴。一般认为，“立法机关制衡行政机关的其 中一个主要方法，便是制定法律——对行政机关有约束力 的法律，要求行政机关遵守和执行。” [2] (P20 -21)但是， 笔者认为，将代议机关简约为“立法机关”的认识并不周 全，缺乏“夕阳条款”的法律条文无异于一份长期授权书， 而语言含糊、概括或者模棱两可的制定法更减弱行政行为 的“传送带”特征，[3](P12-28)更不能有效规范积极行政。 代议机关还被赋予任免权、决定权、监督权，但是任免权 往往四、五年甚至终身用一次，决定权仅针对重大事项， 监督权则适用于事中、事后，因此以上武器还不能保障民 主对于权力日益膨胀的行政机构实施有效地节制。新政治 经济学理论认为，官僚行为目标是追求预算最大化，例如， 尼斯坎南就指出，诸如工资、办公室津贴、公众声誉、权 力、奖金、官僚机构的输出、变革的难易度、管理官僚机 构的难易度等变量与官僚机构预算最大化是正相关函数或 其他密切联系。[4]()鉴于此，对代理人的有效激励和约束 不妨围绕预算予以设计，乃至让预算成为民主制度的基础 安排 由历史观察，民主与预算相伴而生。预算母国 国最为典型，1217年约翰王被迫签署《大宪章》，第12、 14条规定，非经贵族和僧侣代表会议同意不得征收代役金 或补助金；1688年光荣革命次年，议会通过《权利法案》 不仅重申非经议会授权不能迫使任何人纳税或作其他缴纳 而且政府支出总额也应取得议会核准；1789年依据《综合 基金法》，设立“综合基金”，国家所有的收支都纳入基金 统一管理；1822年议会要求财政大臣每年须提交全部财政 收支的一览表，供议会审查批准，而财政大臣用来收纳财 政文件的大皮包(Bud ge)也演绎为预算的专有名词。在与 王权的斗争中，预算产生和发展，并且成为支撑现代民主 的重要制度之一，但是形骸化的预算不过一堆废纸，预算 作为民主工具的价值取决于预算本身的民主化，民主应体 现在预算编制、审批、执行以及决算等全过程，例如民主 参与预算编制、民主监督预算执行等，但是笔者认为，构 建预算民主的中心应是代议机关预算审批权，又称“钱袋 权”。因为“预算乃行政机构的生命之源” [5](P172)，审 查与批准预算法案，一方面是代议机关掌控公共财政资金 的使用以及截断政府滥用权力的物质来源，从而威慑政府 的一种有力手段，另一方面通过代议机关民意的行使，表 明民选代表和人民对政府的信任与主持，从而保证政府权 力运作的正当性和经济基础。[6] (P136-1 37) 二、预算审批权的性质 预算审批权由代议机关行使，是财政民主主义的重要 体现，理由在于：第一，国家活动所需之资金，最终仍由 国民提供，国家所管理、使用之财产之原始资金亦系根源 于国民，因此，此种接受国民“信托”之财产管理、运用 自然须受由国民代表组成之议会的统制；第二，鉴于财政 在经济上的重要性，于计划之初即有必要由议会参与决策 第三，