中国古代政治公管理启示 .docVIP

中国古代政治公共管理启示 　　一、中国古代究竟有没有公共管理 　　学术界对于“公共管理”的概念界定及逻辑起点莫衷一是，而其与“公共行政”、“行政管理”的区分更是众说纷纭，本文不拟作进一步比较、评述。实际上，公共管理是一个不断发展的过程，远在原始时代就有了公共管理萌芽，但尚不是一种自觉的、有意识的行为;而到了奴隶时代，东西方文明古国都积累了较为丰富的公共管理思想，只是未形成系统;封建时期，在公共管理上，东方国家注重民本，而西方国家注重民主;及至资本主义时期，才产生现代意义上的公共管理，不过也依然历经数次演变。［1］本文将公共管理界定为“国家、政府及社会组织对于社会公共事务所进行的管理活动”。因此有了国家与社会，并设置了相应的国家机构及社会组织对各项公共事务予以管理，就存在公共管理。夏朝的建立标志着我国早期国家的产生，尽管夏实行禅让制，是所谓的“家天下”，但此时国家已有了对公共事务进行管理的意识。《尚书?甘誓》记载:“大战于甘，(启)乃召六卿”。六卿是指:后稷、司徒、秩宗、司马、士、共，他们协助夏王对国家事务进行管理，能够对夏王的重大决策提出建议。他们平时是行政长官，战时又是军队将领。［2］44，89“夏有乱政，而作禹刑”，夏朝制定了对付奴隶反抗的刑法，并且设置了监狱。《竹书纪年》有载“夏帝芬三十六年作圜土”，圜土即是当时的监狱。此外，夏朝为维持国家开支，还创立了税收制度，《史记?夏本纪》记载:“自虞夏时，贡赋备矣”，《孟子?滕文公上》有曰:“夏后氏五十而贡”。［3］6－7夏以后的商、周在各项国家事务的管理中都有所发展。谭嗣同曾有言“中国两千前之学荀学也，两千年之政秦政也”。秦统一六国后，为巩固和加强对全国的统治，采取了一系列措施，如集中权力，实行君主专制;废除分封制，实行郡县制;统一货币和度量衡，“车同轨，书同文”等。此时中央和地方的政府机构都初具规模，并较好地分配了对于国家各项事务的管理。首先，以中央来看，秦在皇帝之下设置丞相、太尉和御史大夫，并分别设置相应的办事机构，“三者构成对全国发号施令的总枢纽”，总枢纽下设九卿，其中:奉常掌管宗庙礼仪;郎中令掌管“宫殿掖门户”，统辖皇帝的侍从警卫;太仆掌管宫廷舆马和国家马政;廷尉掌管行辟，是中央最高司法机关的长官等。［3］47－48其次，从地方看，郡是秦朝地方机构的最高一级政权，设有郡守，郡守之下有主管军事的郡尉和负责检查的监御史;郡之下是县，设有县令、县丞和县尉，分别主管政务、监管司法，以及征招和训练军队;县以下是乡、里等基层组织，乡设有主管官吏的“有秩”、管理封建教化的“三老”、管理司法和赋役的“啬夫”以及管理治安的“游缴”，里设有“里正”，掌管一百家，百家按什伍组织编制户籍。此外，每十里设一亭，负责侦查和维持治安。［3］49－50“汉承秦制”，此后的政治制度均存在不同程度的沿袭。由此可见，中国古代的政治制度已比较周详，对于国家、社会的事务管理也较完备。尽管有学者指出，古代的“公共管理只是阶级专政的附庸，它的形式和内容都服从阶级统治的需要，即通过直接地为公共利益服务来间接地服务于阶级的政治统治”［1］，也有学者认为，“以皇权专制著名于世的古代政府管理谈不上公共性，也很难与公共管理划等号”［4］。本文不否认这样的观点，只是从公共管理的丰富内涵里指出中国古代也是存在公共管理的这样一个分解内涵。 　　二、中国古代公共管理的得与失:以谏议制为例 　　钱穆曾指出，“所谓得失，即根据其实际利弊而判定。而所谓利弊，则指在当时所发生的实际影响而觉出。”因此，他提倡要明确“历史意见”，也就是当时人们所具有的意见，而不能仅以如今的眼光来给出“时代意见”。［5］3关于中国古代公共管理的利弊得失，本文不拟过度铺陈，仅以谏议制度做简要说明。中国古代的谏议制极具特色，然而今日已消失，从“今日消失”这个角度看，它是“过去有得”的。所谓“谏议”，即“古代臣下向君主提出建议或规劝，以减少决策失误和改正谬误”［6］，它包括进谏和纳谏两部分。我国早在先秦时期就有了谏议制萌芽，殷商以后则出现了以进谏为主的职官。据《周礼?地官》载，西周设有“司谏”，“掌纠万民之德而劝之”;另设“保氏”，“掌谏王恶，而养国子以道。”［6］春秋时期，齐设“大谏”，赵设左、右司过以掌谏议。秦汉时期是谏议制度的发展阶段，设立了专职谏官和专门衙署。秦朝设谏议大夫，专掌谏议，属郎中令;设给事中，既负责谏议，也负责监察。汉将郎中令改为光禄勋，谏议大夫改为光禄勋下属。秦汉的御史大夫是最高监察长官，亦负有谏止或纠正朝廷“阙失”之责。魏晋南北朝时期，散骑常侍掌言谏，不典实事。到了唐宋时期，谏议制度发展成熟，其主要标志是唐设置了谏官组织，有左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补阙、左右拾遗等，左右分别隶属门下省和中书省。谏官的主要任务在于研究国家决定的政策、法令