新公共管理背景中国海事立法研讨 .docVIP

新公共管理背景下中国海事立法研讨 　　“十二五”时期将是直属海事系统攻坚、转型、发展、提升的历史关键期和重大战略机遇期，国内外政治经济形势的复杂多变、IMO自愿审核机制工作的实施、国内政策法规的密集出台、海事系统管理体制机制的变化，对海事监管能力提出了更高的标准和要求。海事立法是海事基础工作，必须准确把握海事发展的阶段性特征，创新开展海事立法工作，促进海事监管科学发展。 　　新公共管理是20世纪80年代产生于英、美两国的一种公共行政管理理论和管理模式，是一场追求“经济、效率和效益”的管理改革运动。新公共管理最主要的内涵特征是“公共管理社会化”，它重视公共服务的产出，强调对社会公众的响应力和政治敏感性。对新公共管理理论的学习，能使我们变换角度来研究分析中国海事立法工作的现状，更好地对其发展方向作出客观判断。 　　一、我国海事立法工作现状 　　目前，我国基本形成了以《海上交通安全法》、《海洋环境保护法》和《水污染防治法》等法律为基础，包含1000多份海事法规文件的海事法律法规体系。特别是近年来，海事部门推动了《内河交通安全管理条例》、《船员条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《危险化学品安全管理条例》等行政法规的制订、涵盖海事各方面业务的部门规章以及各地方性法规和政府规章的出台，有力促进了航运经济和地方建设的发展。然而，随着我国经济社会建设的提速和与国际接轨步伐的加快，海事监管的快速发展对现有的法律法规体系建设提出更高的要求，海事立法工作中的一些问题也逐渐显现出来。我们认为，海事立法工作目前存在的问题主要集中表现为： 　　与海事法律相配套的行政法规在结构、数量和质量上仍不理想，部分重要的海事职能尚未明确得到授权，部分职能与相关部门存在交叉。 　　我国与国际海事组织立法理念接轨不够，对海事发展的前瞻性研究不够，海事国际公约国内化的计划性、时效性差。 　　部分法规文件内容与现实脱节，反映和促进行业发展不够，“立法滞后”等现象仍然较为突出，相关法律法规规章的制订缓慢。 　　相当一部分立法层次较低、制定随意性较强、强制执行力较弱的规范性文件仍在沿用。 　　社会各界对海事法规文件了解不够，海事执法环境仍不理想，部分管理事项现场执法工作的开展难度较大。 　　二、基于新公共管理理念对存在的问题进行分析 　　对海事法律法规体系的管理能直接反映出海事监管和服务水平的高低。 　　近年来，新公共管理运动方兴未艾，部分发达国家海事部门已经基于新公共管理理论开始了海事管理创新的探索，初步取得了一些有益的经验。尽管我国的社会制度、文化背景和航运发展水平与这些国家有较大差异，但其一些海事立法工作经验，对我国有一定的启发。通过与部分发达国家对比，笔者认为我国海事立法工作中存在的问题主要归结于以下几个方面的原因。 　　立法理念方面 　　立法理念方面存在的问题会使海事立法工作因目标模糊而导致其创制成本、执行成本和管理成本相应加大。部分发达国家海事部门坚持“以社会需求为导向”的理念，作为“服务型政府”，他们将自身明确定位于航运企业的支持保障体系中，谋求、促进的是航运产业链的发展，而不仅仅满足相关管理事项形式上的合规和达标。在确定其职能边界问题上，一方面他们从体现满足社会公众需求责任的角度、而不单单从自身权力行使的角度来体现“责任部门”的意识；另一方面，他们关注政策法规的制定对公共利益和秩序的影响，对于通过企业自律、行业中介提供服务可以解决的，他们不作更多要求，反映出“有限政府”的重要特征。 　　虽然我国“调整政府职能”的要求早已提出，但其根本要求尚未得到有效落实，包括海事部门在内的很多政府部门，受“官本位”传统理念影响，管理权力扩张的趋势尚未得到有效控制。反映在海事立法上——会出现“对相对人限制较多、维护利益较少、促进发展不够、实施效果欠佳”的情况；反映在海事现场执法中——会出现“重审批轻监管、重罚款轻整改”以及“机械执法、随意执法、趋利执法”等情况。而我们对“如何更好地助推航运企业的健康发展、提高航运企业的国际竞争力、如何有效保障船员合法权益、保护水域清洁，如何更好地实现海事管理与国际接轨、形成与社会各方之间的良性互动”等根本性问题还需要作出更为全面系统的思考。 　　立法机制方面 　　在立法力量配备方面，部分发达国家海事部门在政策制定方面投入较大比重，立法部门人员数量足、素质高、专业搭配合理、任务分配明确。而我国海事部门在政策法规制定方面力量配备相对不足，系统内各部门、各单位研究力量还没有得到有效整合。 　　在立法规划和计划方面，部分发达国家海事部门能够根据国际公约、国内宪法的要求，确定立法规划；随时通过捕捉相关信息和对于实际问题的研究，确定阶段性的立法和相关国际公约提案重点，相关规划和计划的制订较为细致。相比之下，我们的部分项目在目标设定和评估环节还存在不